一、长江大保护背景
作为中华民族的母亲河，长江在近现代以来面临着不合理生产生活方式带来的航运性能变差、污染严重、水电站乱投乱建等诸多问题，导致长江经济带成为我国水环境问题最为突出的地区之一。2016年1月5日，习总书记在重庆主持召开的推动长江经济带发展座谈会上强调，“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，探索出一条生态优先、绿色发展新路子。”2016年3月，中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》，长江生态保护上升到国家战略高度。2019年1月，生态环境部、发展改革委联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》，围绕长江保护修复攻坚战的一系列行动紧锣密鼓展开，中国长江保护修复攻坚战全面打响。然而长江流域环保产业投资规模大、涉及范围广、维护成本高、公益性属性强等特点也增加了政府部门的财政支出压力，使得政府部门亟待引入社会资本投资。在此背景之下，中央和地方政府出台了一系列政策支持文件，鼓励社会资本投资参与环保事业。本文在长江大保护这一主题下，旨在梳理总结长江大保护四大试点城市的主要做法与投融资模式现状，为长江流域生态环保项目引入社会资本、创新投融资模式提供一定参考。
二、长江大保护试点城市主要实践和成效
长江大保护首批试点城市包括江西省九江市、湖南省岳阳市、湖北省宜昌市与安徽省芜湖市。四个试点城市在长江大保护的工作中先行先试，积极探索长江大保护项目投融资模式创新。
九江：率先启动“最美岸线”计划
PPP投融资模式成为主流
江西省2017年3月与湖北、湖南、安徽、江苏五省全国政协委员联名提交提案《聚力推动长江经济带湿地保护与发展》，推动长江大保护工作开展。2018年8月，江西省发布《江西省长江经济带“共抓大保护”攻坚行动工作方案》，牢牢把握“共抓大保护、不搞大开发”战略导向，在水资源保护、水污染治理、生态修复与保护、城乡环境综合治理、岸线资源保护利用、绿色产业发展等六大领域先行先试，旨在打造美丽中国“江西样板”。江西省2019年下达《江西省2020年国民经济和社会发展计划》，制定《大南昌都市圈发展规划(2019-2025年)》，进一步落实长江大保护，2020年2月审议通过《江西省2020年国民经济和社会发展计划》再次部署长江大保护工作方针，并提出江西段和赣江两岸10公里范围内废弃露天矿山修复、70万亩造林绿化、20万亩重点区域森林“四化”任务要求。
2018年1月，九江被确定为推动三峡集团参与长江大保护先行先试的试点城市之一，2月印发共抓长江大保护工作方案，3月与三峡集团签订共建绿色发展示范区合作框架协议，共同推进长江大保护工作开展，同年5月，率先启动打造长江“最美岸线”计划，按照市委市政府提出的“水美、岸美、产业美、环境美”的要求，开展景观绿化、防洪排涝、生态园林、污水管网改造、“最美岸线”提升工程等众多环境保护项目，累计完成投资规模约17亿元。
在投融资模式上，九江市积极创新，开展九江风电项目、九江下坊水电站工程项目、清洁能源项目三个绿色信贷项目，17个PPP生态环保项目，PPP投资规模约239亿元。
岳阳：落脚PPP开展生态环保项目建设
初探绿色金融模式
2017年湖南省发布《湖南省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》(湘政办发〔2017〕40号)，旨在进一步健全生态保护补偿机制，加快推进全省生态文明建设。2018年7月三峡集团与湖南省政府共同签署《共抓长江大保护推动长江经济带绿色发展战略合作框架协议》，推进岳阳市长江经济带绿色发展示范城市建设。2019年湖南省审议通过《湖南省长江岸线生态保护和绿色发展总体方案》，发布《湖南省贯彻落实<长江保护修复攻坚战行动计划>实施方案》，确定污染防治攻坚战“2019年夏季攻势”10大类重点任务，与国家开发银行湖南省分行签署长江大保护战略合作协议、共建省级长江大保护和绿色发展重点项目库，推动湖南省长江大保护行动深入开展。
四个试点城市之一岳阳市2017年发布《岳阳市人民政府办公室关于健全生态保护补偿机制的实施意见》(岳政办发〔2017〕31号)，在长江大保护背景下开展沿江化工企业整治、长江岸线码头整治、黑臭水体治理、沿江环湖生态修复、沿江环湖地区“空心房”整治、重点领域整治、河长巡河等“七大行动”。
投融资模式创新方面，岳阳市落脚PPP这一社会资本与政府合作新模式，截至2020年11月，开展了21个生态环保PPP项目，投资规模221亿元，另一方面，通过湘阴县农村自来水管网延伸工程与阳高新技术产业园区“退二优二”两个项目探索绿色金融模式。
宜昌：支持政策频发
新型投融资模式取得初步成绩
宜昌所在的湖北省自2017年起，多次发布长江大保护的相关政策文件与总体规划，出台了《湖北长江经济带生态保护和绿色发展总体规划》、《关于全面推行河湖长制的实施意见》、《湖北省长江保护修复攻坚战工作方案》(鄂环发〔2019〕13号)等规划、工作方案指导长江大保护项目的推进工作，发布了《省人民政府办公厅关于建立健全生态保护补偿机制的实施意见》(鄂政办发〔2018〕1号)等文件探索研究建立长江大保护的生态补偿机制。
作为试点城市，2018年以来宜昌市纳入全市绿色发展十大战略性举措的重大项目共64个，投资规模近三千亿元，2019年计划新增投资113亿元，着力创新“绿色交通”模式、积极探索绿色融资方式、着力推进“自贸区”改革试验、着力探索循环发展“宜昌路径”、探索“绿色消费”方式。针对长江大保护，启动“厕所革命”、精准灭荒、乡镇生活污水治理、城乡生活垃圾无害化处理“四个三重大生态工程”，加快补齐生态建设和民生领域突出短板。_ueditor_page_break_tag_
在新型投融资模式上已取得初步成绩：绿色融资方面，签订融资协议92亿元，积极争取绿色债券，共发行长江大保护绿色债券40亿元;PPP模式引入社会资本方面，截至2020年11月，开展生态环保PPP项目16个，总计投资规模189亿元。
芜湖：多方面打造美丽长江(芜湖)经济带
创新生态环保投融资模式
2016年，安徽省制定《安徽省长江岸线资源开发利用和保护总体规划》，切实引导长江岸线资源保护和有序开发，2017年发布《安徽省长江经济带化工污染整治专项行动工作方案》推动长江流域污染防治工作开展，2018年出台《安徽省地表水断面生态补偿暂行办法》，全省域实行生态补偿机制建设，2019年印发《长江安徽段生态环境大保护大治理大修复强化生态优先绿色发展理念落实专项攻坚行动方案》、与长江三峡集团签署战略合作框架协议、发布《安徽省人民政府办公厅关于加强长江(安徽)水生生物保护工作的实施意见》，推进水清岸绿产业优美丽长江(安徽)经济带建设，助推长江经济带战略稳步实施。
2018年7月，芜湖市与三峡集团签署《共抓长江大保护、共建绿色发展示范区合作框架协议》共同推荐长江大保护发展，针对长江大保护，芜湖市把握“水清、岸绿、天蓝、产业优”目标，从截污纳管、黑臭水体整治、入河排污口整治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、打造十里江湾景观带、长江岸线植绿补绿等多个方面全面打造水清岸绿产业优美丽长江(芜湖)经济带。
投融资模式创新方面，芜湖市2016年探索绿色金融模式，针对龙窝湖水利综合整治工程项目引入绿色贷款资金3亿元;2017年~2019年芜湖市累计开展生态环保PPP项目6个，累计投资规模约110亿元。
三、长江大保护试点城市主要特点
PPP模式成为主流投融资模式
生态环保行业的新型投融资模式形式多样，包括政府与社会资本合作(PPP)、绿色金融(绿色资产支持证券、绿色地方政府债券以及绿色可续期债券等产品)、生态环境导向的城市开发(EOD)、资产证券化(ABS)等。
在国家大力支持发展PPP模式的大背景下，江西九江、湖南岳阳、湖北宜昌与安徽芜湖四大试点城市采用PPP模式开展长江大保护相关工作已具有较为成熟的经验，而对于其他形式的新型投融资模式还处于初步探索阶段。江西九江、湖南岳阳、湖北宜昌采用PPP模式的长江大保护项目分别为17个、21个、16个，累计投资规模分别为238.85亿元、221.32亿元、189.15亿元，安徽芜湖的生态环保PPP项目个数最少、投资规模最小，分别为6个、110.06亿元。除PPP模式外，四大试点城市在绿色信贷均有初步探索，主要采用的方式为与金融机构合作发行绿色债券，融资用于生态环保项目本身建设、运营的现金流平衡，江西九江、湖南岳阳、安徽芜湖、湖北宜昌分别通过绿色信贷融资39.84亿元、3亿元、3亿元、40亿元，具体如下图所示。
汇集四个试点城市70个长江大保护项目，采用PPP模式的60个，占比86%;累计投资规模759.38亿元，占比88%，PPP模式已然是最为主要长江大保护项目应用良策，具体如下图所示。
多项目“打包”是新型投融资模式运作的主要形式
长江生态环境修复虽属于生态环境保护领域，但涉及的细分项目较多，常常一个城市、一片区域的大保护工作包含污水处理、防洪排涝、水环境综合治理、产业结构调整、生态移民、生态修复与保护等多个项目，项目之间互相影响、具有较强的关联属性与协同作用。四大试点城市中，江西九江、安徽芜湖、湖北宜昌新型投融资模式下均以“打包”项目形式为主，投资规模分别为265.76亿元、113.06亿元、219.15亿元，占总投资规模的比例分别为90.21%、100%、95.64%。具体如下图所示。
综合来看，四大试点城市共计70个、投资规模累计861亿元长江流域生态保护项目中“打包”项目有48个、占比69%，累计投资规模680.84亿元、占比79%。具体如下图所示。
以三峡集团为代表的国有企业为主力军
1 国有企业仍是主要社会资本
生态环保项目具有公益性属性强、投资规模大、对财政支持资金依赖程度大、经济效益体现缓慢、投资回收期长等特点，大多数民营企业更愿意参与市场成熟度较高、回报机制明确、现金流情况稳定的污水处理类环保项目，而具有以上特点的其余大部分长江流域生态保护项目则以资金实力更雄厚、经验更丰富的国有企业参与投资、建设、运营。四大试点城市中江西九江、安徽芜湖、湖北宜昌由国有企业参与投资的生态环保项目投资规模分别为205.48亿元、94.8亿元、136.22亿元，分别占总投资规模比例为83.91%、100%、94.75%。具体如下图所示。_ueditor_page_break_tag_
四大试点城市总体来看，国有企业参与投资的长江生态流域环保项目32个、占比60%，投资规模486.44亿元、占比82%，国有企业仍是长江大保护试点城市项目的主要社会资本。具体如下图所示。
2 三峡集团成为主力军
在长江大保护这一背景下，首批试点城市九江、岳阳、宜昌、芜湖四大试点城市均与三峡集团签订合作框架协议，共同开展长江流域生态保护项目的工作。三峡集团在四大试点城市先行先试，累计参与长江流域生态环保项目10个、占比19%，累计投资规模301.23亿元、占比49%，达到近一半的水平。具体如下图所示。
3 社会资本类型以联合体为主
新型投融资模式下，长江大保护四大试点城市生态环保项目的主要社会资本类型包括施工企业、金融机构、环保企业、文旅企业、以及多类型企业组成的联合体，其中，湖南岳阳的生态环保项目以环保企业为主要参与主体，投资规模累计83.25亿元，占比76.75%，江西九江、安徽芜湖、湖北宜昌的生态环保项目中，联合体形式为主要社会资本类型，投资规模分别为147.6亿元、68.83亿元、76.86亿元，占比分别为60.28%、72.61%、53.46%。具体如下图所示。
综合四大试点城市社会资本参与类型，从项目个数来看，联合体形式参与的项目个数最多，为19个、占比36%;从项目投资规模来看，联合体形式参与的项目投资规模最大，为311亿元、占比53%。联合体是长江大保护试点城市项目的主要社会资本参与类型。具体如下图所示。
四、长江大保护投融资模式建议
深入探索投融资模式创新
如前文所述，PPP模式仍为长江大保护项目的主要投融资模式。根据财政部PPP中心发布的全国PPP综合信息平台项目管理库2020年半年报，截至2020年上半年，管理库累计污染防治与绿色低碳项目5,576个、投资额5.4万亿元，分别占管理库的57.9%和36.4%。由此可见，环保项目整体需求旺盛，但由于环保类项目大多具有投资规模较大、自身经济效益不足等特点，大多采用政府付费或可行性缺口补助的回报模式，这对政府财政支出能力提出了较高的要求，尤其是对于长江流域PPP项目规模大的部分省市，已存在可用于PPP财政支出的预算逼近红线、支出空间趋于饱和的情形。在PPP空间明显不足的大环境下，亟待寻求更多的投融资模式，探索模式创新。
长江大保护项目公益属性强的特点也是投融资模式创新的难点、重点，此类项目的融资主体、融资期限、还款来源均区别于具有良好现金流的投资项目，良好的投融资模式是长江大保护项目平稳落地的重要前提。通过引入良好的外部资源、组合同类型项目、盘活存量资产，以时间换空间，让短期经营效益较差、但远期生态价值较高的环保项目价值充分发挥出来，从而形成一个个健康、持续、具有稳定现金流的项目。目前，试点城市已在投融资模式创新上进行了诸多尝试，例如湖北开展的“一表两池”模式探索、长江环保集团的“资本+”模式等，均是较好的初探。
积极寻求支持政策突破口
长江大保护项目投融资模式的创新无法脱离政策的支持，国家各部委对于重大民生行业发布了诸多政策支持，尤其是在引入社会资本、建立生态补偿机制等方面更是专项发布了多项支持政策，但对于经济效益不稳定、风险较高的环保产业，政府付费或补贴的资金来源拓展层面一直缺乏有效突破，各项支持政策如何使用尚无有效的操作途径，在PPP之后暂时还未找到可用于制度性改革或创新依据的主流理论，一些过渡性的安排(如“F+EPC”)难以获得政策端和市场端的双重认可，相关政策环境具有较强的不可预期性。此种情形下，积极寻求支持政策的突破口成为长江大保护项目的又一关键落脚点。
长江大保护项目多为流域性项目，涉及多个地市、甚至多个省市的政府部门，而创新型投融资模式下的长江大保护项目则多为打包项目，需要不同类型的社会资本、咨询公司共同参与运作，参与主体众多，在地方支持性政策、前期规划等制定阶段就应当将各方主体参与进来，从信息对称、风险共担、多方共赢的角度开展顶层设计，寻求现有政策的有力突破口，并因地制宜地制定符合当地实际情况的支持性政策，真正实现支持政策能用、好用。
加强吸引更广泛的社会力量参与
总结长江大保护试点城市的主要特点，其中社会资本的构成呈现出以三峡集团为代表的国有企业为主的特征。国有企业的优势明显，而三峡集团作为长江大保护项目的先行先试企业，更是具有得天独厚的优势。但长江大保护项目想要寻求投融资模式的创新，就需要引入具有复杂项目经营管理能力、资源整合能力，机制、制度更为灵活的金融机构、民营资本等更为广泛的社会力量，整合各方优势、形成协同效应，真正实现投融资模式的创新，形成长江大保护项目的可持续发展。
