前 言
由于水权归属不清，加上水价长期以来实行政策性低价，水领域存在较为严重的“公水悲剧”现象。一些流域和地区有河皆干、有水皆污、地下水严重超采乃至河湖湿地严重萎缩，都是“公水悲剧”的重要体现。为贯彻落实习近平生态文明思想，支撑和保障高质量发展，必须深化水权水价制度改革，切实消除“公水悲剧”现象。
Part
Ⅰ
“公水悲剧”及其表现
“公水悲剧”是指由于水的公共属性，长期以来水权不清、水价机制缺陷，造成单位和个人过度开发利用水资源、过度排放污染物、过度占用水生态和过度挤占水空间，导致水资源浪费、水环境污染、水生态破坏、水空间萎缩等不良后果，进而动摇流域或区域高质量发展的水资源水环境水生态基础的不良现象。“公水悲剧”由“公地悲剧”延伸而来，属于水领域的“公地悲剧”现象。
我国一些流域和地区的“公水悲剧”现象，主要是长期累积的历史欠账造成的。党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，经过大力治理，这些流域和地区的“公水悲剧”现象有所缓解，但尚未根本好转。
归纳起来，“公水悲剧”主要表现为4个方面。
第一，水资源过度取用，而且水资源利用效率低、水浪费严重。我国华北、西辽河等地下水严重超采区之所以形成，黄河、黑河等河流在20世纪八九十年代之所以严重断流，主要原因就是过度取用水造成的。当前，全国年用水量约6000亿立方米，正常4年份缺水400~500亿立方米，枯水年份缺口更大。2020年全国人均综合用水量412立方米，农田灌溉水有效利用系数0.565，仍比世界先进水平低0.1~0.3。
第二，水环境超负荷，水环境污染严重。近年来，我国地表水环境不断好转但尚未根本扭转，海河等一些流域仍存在“有河皆干、有水皆污”等严重问题。地下水污染问题也亟待破解，《全国地下水污染防治规划（2011―2020年）》分析的地下水污染趋势—由点状、条带状向面上扩散，由浅层向深层渗透，由城乡向周边蔓延，在不少地区仍大量存在。
第三，生态水被挤占，水生态退化。全国超过30%河流的中下游存在生态水量被挤占问题，地下水超采面积约25万平方千米。近年来全国生态基流达标率虽不断上升，但2018年不达标率仍达37.8%。
第四，水空间被挤占，河湖面积萎缩。洪湖、鄱阳湖、洞庭湖、滇池等湖泊，自60年前围垦造田以来湖区生态环境明显恶化。中国水利水电科学研究院的一项研究成果显示，近40年有约1/5的水域空间被侵占，2018年全国水域空间整体保留率为79.6%，其中松花江区保留率仅为54.5%，有将近一半的天然水域空间被侵占。
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Ⅱ
“公水悲剧”产生的根源
“公水悲剧”的存在与自然和技术因素密切相关。水具有不确定性，受季风气候等影响，年际、季节间变化显著；水具有利害两重性，“水能载舟亦能覆舟”，决定了人类必须采取各种水活动，以兴之水利、除水之害。特别是由于水具有流动性、循环性，决定了水活动具有外部性，且负外部性突出，取水、用水、排水等的经济价值由水资源开发利用者独享，但由此造成的水短缺、水污染等外部性问题却由全流域共同承担。加上水还具有难以分割、难以测量、难以预测、难以评估等特性，增加了外部性监管难度，更助推了“公水悲剧”现象。
“公水悲剧”的产生，更主要的原因还在于社会。无论是地表水的过度取引，还是地下水的超采利用，抑或是水环境、水空间、水生态等的过度耗用，根源都在于“权利归属不清条件下的低价使用”。也就是说，当区域或取用水户可以免费或近乎免费地消耗权属不清的水资源，而外部性则由全流域或地下含水层的各区域共同承担的时候，就容易产生“公水悲剧”现象。
第一，从水权看，区域用水权归属不清、取用水户水权无偿取得，导致过度用水的责任无法追究、也无人追究，形成“公水悲剧”现象。我国水资源属于国家所有，由国务院代表国家行使水资源所有权。对于区域而言，由于区域用水权缺乏明确限定，导致区域政府关心的重点是经济社会发展以及相关用水需求如何得到满足，但对本区域用水是否超过全流域或全地下含水层的水资源承载能力则不关心，也不必承担过度用水的法律责任。实践中，虽然各级政府逐级下达了区域用水总量控制指标，但无论是南方丰水地区还是北方缺水地区，用水总量控制指标总体都偏大，几乎没有因突破用水总量控制指标而被处罚的情形，起不到应有的约束作用。
对于取用水户而言，取用水权取得及流转存在诸多制度缺陷。尽管《中华人民共和国水法》规定通过发放取水许可证授予取水权，但办理取水许可无需缴纳费用，仅在使用时缴纳水资源费（税），类似于土地划拨，属于“无偿取得、有偿使用”。水权权属的无偿取得，一方面申请许可水量自然是越多越好，水权的“约束”功能不足，另一方面虽然取用水户的许可水量很大，但由于是无偿取得的，其权利必然要受到很多限制，难以交易流转，并因此成为“沉睡的水权”，水权的“激励”功能不足。例如，2016年中国水权交易所成立后，5年累计成交仅883单，交易水量仅34.68亿立方米，交易金额仅22.60亿元，市场机制尚未在水资源配置中发挥应有的作用。
第二，从水价看，从城市到农村，从原水到终端用水，普遍存在政策性低价现象，客观上造成“越用水越划算”的不合理现象，不仅缺乏节水动力机制，而且容易形成资源的过度消耗，形成“公水悲剧”现象。对于原水而言，各地水资源费（税）水平偏低，普遍停留在“十二五”末水平，而且水利工程供水价格偏低。对于城市终端用水而言，世界银行和OECD（由38个市场经济国家组成的政府间国际经济组织）研究认为，家庭水费支出占其可支配收入的3%～5%比较合理。有关调查显示，按照当前水价及第一阶梯用水量估算，36个重点城市居民平均水费支出仅占人均可支配收入的0.5%，远低于全国城镇居民平均电费支出（约是水费支出的3倍），而国外一些发达国家城市居民生活水费支出基本与电费相当。对于灌溉用水而言，当前大中型灌区农业灌溉执行水价不足运行成本水价的一半，农业水费计收率不足70%。虽然农业水价综合改革要求调整水价，但按照总体上不增加农民负担的改革原则，地方财政需要对提价部分进行精准补贴，因此地方政府对调整水价的积极性不高。
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Ⅲ
深化水权水价改革，努力消除““公水悲剧””
基于“公水悲剧”的形成原因，有必要按照落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路以及“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的“四水四定”要求，从水权和水价入手，加快深化相关领域改革，努力消除“公水悲剧”现象。
（一）加快推进水权制度改革
2014年，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上的讲话中明确要求“推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态和居民生活用水被挤占。”党的十八届五中全会要求建立健全用水权初始分配制度，党的十九届五中全会要求推进用水权市场化交易。落实中央精神，同时也为了消除“公水悲剧”，需要加快推进水权制度改革，尽快建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的水权管理体系。当前重点需要抓好以下措施。
第一，加快推进区域用水权初始分配，实现水资源全民所有权的分级（有条件）代理行使。开展区域用水权初始分配，明确区域的最大可用水量和权益，体现了区域政府可以分级代理行使水资源全民所有权的权利边界。区域用水权初始分配后，配合水资源刚性约束制度的建立，还可以实现“政府→取水户→终端用水户”的逐级压力传导，抑制地方政府超过水资源承载能力（牺牲公水利益）片面发展地方经济的冲动。在区域用水权初始分配中，要改变当前区域用水总量控制指标偏大的做法，并从当地地表水、地下水和外调水等不同水源入手，通过江河流域水量分配、地下水取用水总量控制指标分解、调水工程水量分配，实行按水源分水和控水。对于海河等水资源严重短缺的流域，由于现状水资源开发利用率非常高（有的甚至超过100%，远超国际公认的40%水资源开发利用警戒线），开展江河流域水量分配意味着需要大量压减现状用水，因此区域之间难以协调，并导致水量分配工作难以推进。在这些流域，需要创新水量分配做法。例如，可以参考黑河、石羊河等西北内陆河做法，把水量分配纳入流域治理中综合考虑，通过深度节水控水、调整农业结构、增加外调水等措施，在推进流域综合治理的同时，逐步实现流域水资源的合理分配和调度。
第二，逐步推行水权有偿取得，切实发挥水权的约束和激励功能。我国土地、矿产等自然资源的取得和使用大体上经历了三个阶段：第一阶段是“无偿取得、无偿使用”，第二阶段是“无偿取得、有偿使用”，第三阶段是“有偿取得、有偿使用”。水权的取得与使用现处于第二阶段，这不仅与当前及今后的水资源供求矛盾不相适应，而且与解决“公水悲剧”需求不相适应。因此，应当加速向第三阶段转进，逐步推行水权有偿取得。中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》明确要求“全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让”，为推行水权有偿取得提供了直接依据。
水权有偿取得是指水资源使用者以有偿的方式获得水权的行为。包括两种方式：一种是通过政府有偿出让水权，权利人在向政府缴纳水资源出让金后获得水权，属于一级市场的水权配置；另一种是通过平等主体之间的水权交易获得水权，属于二级市场的水权配置。实行水权有偿取得，不仅体现了水资源的稀缺性和经济价值，有利于解决水资源长期无偿或低价使用问题，而且有利于建立水资源要素对经济发展方式转变的“倒逼机制”，将推动产业结构、生产方式、消费模式的改变。同时，权利人对于有偿取得的水权享有完整的使用、收益、转让和抵押等权利，实际上还建立了节约用水和水资源保护的激励机制，实现由“要我节水”变成“我要节水”。可见，实行水权有偿取得，本质是按照水资源是稀缺资源、水资源具有经济价值的理念，形成反映水资源稀缺程度的价格体系和市场，对于解决“公水悲剧”现象和发挥水资源刚性约束作用，可以形成“四两拨千斤”的杠杆作用。
考虑到水资源具有很强的公益性，居民生活、农业、生态用水事关百姓生存、粮食安全、生态安全，应给予基本保障，因此，现阶段水权有偿取得可仅限于工业企业（含服务业，下同）用水，暂不包括生活、农业、生态用水。值得注意的是，落实中央有关建立健全用水权初始分配制度的要求，同时也为了适应工业企业大量进园区的现状和趋势，不仅对直接从江河、湖泊或地下取用水资源的工业企业，而且对从公共供水管网取用水的工业企业，均应逐步实行水权有偿取得。
第三，推进用水权市场化交易，发挥市场机制对水资源的优化配置作用。需求是市场交易的前提。推进用水权市场化交易过程中，需要把培育和创造市场需求放在首位。这就需要以建立水资源刚性约束制度为契机，严格用水总量管控，推动形成用水权交易买方。一方面，要畅通交易渠道，引导水资源短缺地区通过用水权交易满足新增用水需求。目前一些地区水资源严重短缺，对用水权交易有较强需求。如河北、新疆、蒙陕甘宁“能源金三角”地区以及浙江省宁波市、河南省郑州市等城市，经济社会发展面临着水资源短缺的瓶颈制约，新增工业项目购买用水权的需求强烈。在这些地区，要畅通交易渠道，允许其通过用水权交易满足新增用水需求。另一方面，要严格用水总量考核，倒逼已超过或达到区域用水权上限的地区通过用水权交易满足新增用水需求。目前广东省深圳市、东莞市等地区，用水总量已接近总量控制红线。在这些地区，要严格用水总量考核，倒逼其通过用水权交易满足新增用水需求。在南水北调等大型调水工程中，则要以区域分水指标和年度水量调度计划为依据，鼓励缺水地区购买其他地区的结余水量，成为用水权交易的买方。
第四，加快修订法律法规。当前的重点是抓紧修订《取水许可和水资源费征收管理条例》。修改重点是需要按照“有偿取得+有偿使用”的思路，逐步实行水权有偿取得；按照水权交易的要求，扩大水权交易类型和可交易水权内容；按照权利保障的要求，加强用途管制，转变行政监管方式等。建议启动《中华人民共和国水法》修订工作，按照“物权的种类和内容由法律规定”的物权法定要求，抓紧建立健全由区域用水权、取水户取水权、供水管网内用水户用水权等构成的具有中国特色的水权权利体系，并明确水权的取得方式（有偿/无偿）及其不同的权利内容。此外，建议修订《水权交易管理暂行办法》等配套文件，进一步健全水权具体制度规定。
（二）深化水价形成机制改革
习近平总书记2014年在中央财经领导小组第五次会议上的讲话中明确指出：“发挥好政府作用要善用税，学会用税收杠杆调节水需求”，“发挥市场机制作用要善用价，让价格杠杆调节供求”。党的十九届五中全会明确要求“完善资源价格形成机制”。落实中央精神，同时也为了消除“公水悲剧”现象，需要针对供用水纵向生产各环节的水资源税、水利工程水费、自来水费、污水处理费等，深化水价形成机制改革，完善价格和税费政策，形成全链条闭环式水价管理体系。当前重点是抓好以下措施：
第一，推进水资源税全覆盖。要在现有10个水资源税改革试点基础上，尽快全面推进水资源税改革全覆盖。针对当前水资源费（税）实施中的突出问题，要在总结试点经验基础上，统筹加以解决。例如，针对超采区地下水水资源费（税）标准落实难问题，要大幅提高地下水特别是水资源紧缺和超采地区的地下水水资源税征收标准。基于超限额农业生产水资源费（税）未落实问题，要对超过水权额度（用水定额）的农业用水征收水资源税，对于无水权的农业用水（如擅自扩耕地）也要探索征收水资源税。在全面推开水资源税改革之后，还要按照权责匹配原则，完善中央和地方分配比例，并进一步明确水资源税支出方向，充分发挥水资源税“取之于水、用之于水”的作用。
第二，深化城市水价改革。有关研究表明，我国城市居民用水价格弹性为-2.43，即如果水价上涨，那么城市居民的用水需求会以更大幅度下降。为了减轻涨水价对低收入用户的负担，关键是运用好阶梯水价这一政策工具。其关键点：一是从严核定第一阶梯用水量,要改变一些地方将整个城市年度用水量作为基础水价档的做法，调整为以低收入户的平均用水量作为基础水价档,这样才能真正消除“大锅水”现象，进而更有效地调节城市居民的用水需求;二是提高基础水价档，使基础水价档能够从居民没有感觉的“无感水价”逐步转变为“有感水价”，激发居民节水动力和潜力。
第三，全面推进农业用水水价改革。《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）对建立健全农业水价形成机制作了明确部署，包括分级制定农业水价、探索实行分类水价、逐步推行分档水价等。由于调整农业用水水价需要地方财政配套进行精准补贴，在地方财政比较困难、难以开展政府补贴的地区，需要创新农业水价形成机制。为此，可借鉴河北省衡水市做法，采用“一提一补”等机制。所谓“一提一补”机制，就是“提价+补贴”，也可称为“提补水价”机制。提价就是将各种水源的价格提高，由于各种水源的重要程度不同，价格提高的幅度也不一样；补贴就是将因水价提高而多收的那一部分资金按某种衡量标准进行平均补贴。通过提价，提高农民水价感知和节水意识；通过补贴，缓解农民经济负担。
第四，推动更高层面出台关于统筹推进水权水价改革政策文件。要真正推进水权水价制度改革，消除“公水悲剧”现象，涉及到对现有制度和利益关系的重大调整，特别是对工业企业实行政府有偿出让水权，对水资源严重短缺地区将水量分配纳入流域综合治理之中进行统筹考虑，深化城市水价改革和农业用水水价改革等，不仅需要突破现行制度规定，而且需要不同层级政府以及水利、自然资源、发展改革、住房城乡建设、农业农村等多个部门统筹协调推进。这就需要推动由国务院制定相关政策文件，在强化顶层设计的同时，强化组织领导，形成改革合力。
（三）加强基础条件建设
受水资源的流动性、不确定性等决定，在推进水权水价制度改革过程中，需要配套开展基础条件建设，为改革顺利推进提供技术支撑。当前重点是抓好以下措施。
第一，加强取用水量计量、监测、监管能力建设。没有计量监测，便没有真正的节水。特别是广大农村地区的取用水计量监测监管更需要加强。在这方面，要结合用水权初始分配工作的推进，同步配套开展计量监测设施建设，确保水权可计量、可监管。
第二，落实重点水体、水源监管运营主体。“无主的水”不可能保护好、节约好。仅有河长、湖长、井长还远远不够，还需有经营主体，这里的经营主体应该是接受政府监管的特许经营主体。
第三，进一步推进水资源精细化管理。在水权水价制度改革过程中，同步推进水资源精细化管理。例如，要推进最严格水资源管理制度向基层、向用户延伸，通过强化水资源统一调度和计划用水管理，在保障水权权益的同时，确保水权发挥对取用水的约束作用。还要进一步健全水资源用途管制措施，确保权利人按照规定的用途使用水资源；对于用途发生变更的，则需要强化水资源论证与约束；加强水自然资源资产核算评估，逐步强化水资源资产管理。
