导读
水库是事关民生保障，事关经济社会发展的重要基础设施，对于防洪、供水、发电、生态等具有不可替代的价值和意义。党中央、国务院高度重视水库安全问题。去年11月以来，有关水库除险加固的政策文件频频发布，水库的运行管护工作也受到了社会各界的广泛关注，如何吸引社会资本参与水库的经营管理，怎样更好地盘活水库资产成为业内探讨的焦点话题。
水库无疑是今年水利工作的重头戏。过去一年内，随着《关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》、《“十四五”水库除险加固实施方案》等文件的印发，水库的专业化管护成为业内交流探讨的热点。那么与之相呼应的，探索引入社会力量参与水库的经营管理养护，以此盘活水库资产，让各方跃跃欲试。
今年6月，国家发展改革委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（以下简称“958号文”），明确将“具有供水、发电等功能的水利设施”纳入“试点行业范围”。发展水利基础设施REITs，似乎成为大家探索盘活水库资产的“新宠”。TOT、REITs，到底哪种方式是正解？
“水库+水厂”TOT是救命稻草吗？
先来看看近期市场的实际表现。笔者根据“E标通”汇总梳理了近三个月中标的水库相关项目，试图寻找一些规律。
来源：E20研究院数据研究中心E标通
E20研究院供水研究中心
经观察发现，它们具有一定的共性：1）项目体量比较相似，中标金额大多集中在几亿至二十多亿的范围，运作方式多为TOT；2）水库由于其天然的经营性不足，喜欢和经营性更强的供水厂打包搭配，以更好的吸引社会资本进入；3）对应的回报机制，以“可行性缺口补助”为主；4）spv项目公司的出资比例多为：社会资本方占65%，政府方占35%。
正如《两座水库通过TOT盘活，13亿中标盈利性如何？》一文中提到的，这类项目也反映出不少问题：1）用TOT盘活存量资产、引入社会资本缓解政府财政压力、更高效地运营水利基础设施是初衷，但由于水库的公益性很强和项目内容中水厂和水库的比重偏低，导致“使用者付费”的收入撑不起整个项目，使得财政补贴的占比和压力依然很大；2）中标方多为地方国企平台，但部分企业缺乏在水利水务领域的运营能力和经验。
对此，也有网友留下了犀利的评论，剖析了问题背后的原因：在地方财政捉襟见肘的局面下，不乏存在借TOT圈钱套现、先解决最棘手问题的动机。即使侥幸能解一时之困，但终究不是健康长久可持续的做法。评论原文可点击《两座水库通过TOT盘活，13亿中标盈利性如何？》浏览，在此不过多赘述。
由此可见，水库+水厂TOT的形式，一方面，作为一种创新的融资模式，无疑给水利基础设施建设运维带来了资金，盘活了存量资产；另一方面，项目的回报机制设计是否合理，中标方的专业运维能力是否过关，能否达成提升公共服务效率的初衷都值得深思，有待进一步观察。
那么，当前我国的水库到底是什么样的现状？都有哪些管养模式？怎样可以更好地盘活水库资产？
水库管护机制创新和“除险加固”机遇
1.水库管护模式样板有哪些？
据水利部数据表明，我国现有水库9.8万多座，其中大中型水库4700多座、小型水库9.4万座。小型水库占95%以上，量大面广，产权多为县级政府或乡镇村组所有，由于基层力量薄弱，缺乏专业的管养机构和人员，容易出现管护不规范、不到位的情况。
为了积极推动水库管护机制创新，水利部曾在2019年开展了全国范围内的调研，寻找小型水库的管理体制改革样板，结果显示，样板县的管护模式主要有三种：区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”，分别占比36%、54%、10%。
来源：水利部，制图：E20供水研究中心
①区域集中管护是以县域或乡镇为片区，整合已有的事业单位或国有企业组建小型水库的管理机构，对片区内的小型水库实行统一的管护。
②政府购买服务是由政府直接提供小型水库管护转而向社会力量购买管护服务。
③“以大带小”是按照就近原则，将小型水库委托给大中型水利工程管理单位实施管护，充分利用其专业优势。
上述三种管护模式为各地提供了许多可复制、可推广的经验，有助于剩余的“散养”水库实现专业化、规范化的管护。值得注意的是，在样板县中，社会力量参与水库管护占有一定的比例。而放眼全国，社会资本参与水库管护的情形还是比较少见的。
2. “十四五”期间，病险水库“除险加固”机遇良多
正是因为养护不到位、年久失修等问题，近年来，我国大规模集中开展了几轮病险水库的除险加固，“十四五”期间，要全部完成现有病险水库的除险加固任务。总量预计1.94万座，其中大型病险水库约80座，中型病险水库约470座，小型病险水库约1.88万座。具体任务包括：
一是消除存量病险。2020年前已经完成安全鉴定的水库，到2025年底前全部完成除险加固任务。这一部分涉及大型病险水库50座，中型206座，小型1.3万座。对于这些水库，计划区分轻重缓急，优先安排病险程度高、防洪任务重的水库，抓紧实施除险加固。
二是完成新增任务。到2025年底前，对于到安全鉴定期鉴定出来的新增病险水库，也要全部完成除险加固任务。这一部分，预计大型水库约30座，中型水库约270座，小型水库约6100座，总量约6400座。这是按照以前鉴定出病险水库的比率计算的大约数字。
因病险水库中的绝大多数都是小型水库，财政部、水利部都十分重视小型水库安全运行的资金保障工作。“十四五”期间，计划安排中央水利发展资金245.2亿元，其中用于小型水库除险加固资金125.2亿元，用于小型水库维修养护资金120亿元，并支持地方统筹财政预算资金和一般债券额度，用于小型水库除险加固、水雨情测报、安全监测设施完善等工作。2021年，已按计划足额落实小型水库安全运行资金，资金规模较2020年增长了25.4%。_ueditor_page_break_tag_
对于大中型病险水库除险加固项目的投资需求，水利部会同国家发改委，进一步优化了投资结构，通过测算，预留了中央投资支持的空间。今年已经累计下达中央预算内投资46.7亿元，支持地方对129座大中型水库进行除险加固。
政策方面，《关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》、《“十四五”水库除险加固实施方案》、《关于健全小型水库除险加固和运行管护机制的意见》等文件的印发，充分表明“十四五”期间，水库除险加固任务繁重，市场化机制也在不断健全中，社会资本将逐步参与到水库经营管理中，用经营收益承担部分管护费用。
这就牵扯到一个核心问题，水库天然的公益性很强，高度依赖于政府财政投资；经营属性和盈利能力不足，且水库建设具有投资大、周期长、风险高等特点，制约了水库的融资属性，使得水库对于社会资本的吸引力较弱。那么，如何提升水库的经营属性？
发改委典型ppp案例对提升水库经营性的启示
近半年火热度很高的958号文对于REITs试点项目提出了明确的基本条件，关键点如：项目现金流投资回报良好，近3年内总体保持盈利或经营性净现金流为正；项目收益持续稳定且来源合理分散，直接或穿透后来源于多个现金流提供方；预计未来3年净现金流分派率（预计年度可分配现金流/目标不动产评估净值）原则上不低于4%。（为了聚焦讨论，本文暂不探讨资产权属、资产范围、土地占用、可转让性等问题，仅重点关注项目的运营能力和经营属性。）就目前的情况而言，大部分水库项目很难达到4%的净现金流分派率。
由于我国的首批和第二批基础设施公募REITs中没有水利相关的实例，不妨从发改委PPP典型项目案例看如何提升水库经营性。
当水库直接收益（如供水收入、发电收入、农田灌溉收入）不足以支撑项目正常的建设运维时，没有办法达到REITs试点要求的时候，尝试挖掘其他收入来源很有必要，例如水库周边光伏发电、水上乐园、库面经营开发、库区周边旅游、水土一体化开发等。
当然，在寻找其他收益方式的同时也需要注意合法合规性，例如作为饮用水水源保护区的水库，旅游开发受到严格监管限制；涉及周边土地开发的项目仍需进行充分磋商，并保证相关手续协议的完备。
参考案例之一：新疆巩留县阿克加孜克水库
新疆伊犁州巩留县水资源丰富，但受地形地质条件限制开发难度大，为了有效减缓当地供需水矛盾，保障巩留县社会经济健康发展，巩留县政府筹建阿克加孜克水库，但巩留县财力有限，难以承担阿克加孜克水库建设及配套资金。因此巩留县政府决定采取水土一体开发特色林果业特许经营的PPP模式，配置水库下游灌区1.5万亩土地资源开发特色林果业，取得林果产品收益，弥补水库直接供水收益的不足，增强了具有显著公益性的水库项目对社会资本投资的吸引力。
本项目的回报机制为“可行性缺口补助”，项目公司在特许经营期内的收入来源主要为特色林果业收入以及政府向项目公司支付的可行性缺口财政补助收入。通过竞争性磋商确定社会资本回报率为6%，当社会资本方收益率小于6%，政府不分红；收益率大于6%，超出部分收益按双方最终股权比例分红。
同时，阿克加孜克水库下游灌区所在的阿克加孜克村属于自治区级贫困村，多年来生产方式落后，居民生活水平一直比较低，2012年被纳入扶贫开发整村推进，灌区迫切需要改变生产方式。该项目水土一体化开发特色林果业租赁阿克加孜克村农牧民草场坡地，农牧民获得土地租赁费；特色林果业开发需大量劳力，农牧民可以到项目公司务工取得薪酬，加快农牧民脱贫致富，项目建成后灌区574户、农牧民2037人受益。
参考借鉴意义：
从PPP的角度来看，本项目亮点很多，如绩效考核奖惩机制与特许经营期限延长或缩短挂钩，建设期也可获得财政补贴，均衡收益机制等等，在此不过多赘述。最重要的是，水库项目本身和组合的经营性部分设计得很好，关联性较强，既弥补了水库经营性不足的问题，又降低了项目公司对财政补贴的依赖、能获得较好的回报，政府方和社会资本方合作共赢，还使农牧民有机会取得报酬，实现经济效益、社会效益、生态效益的有效统一，有着很好的推广示范意义。
这一水土联合开发、土地流转、捆绑其他资源的策略也可应用在非PPP项目中，特别是水库与周围的农林业、矿产、旅游、特色小镇、区域联合开发等，以提升项目整体的盈利性，更好地吸引资本进入。
参考案例之二：四川省达州市通川区双河口水库
双河口水库项目于2012年启动前期工作，“十三五”期间，中央资金投入结构发生变化，加之地方财力有限，致使水库建设因资金短缺迟迟未能落地。
双河口水库项目包含水库枢纽工程、灌区渠系工程和供水管道工程三个部分，虽然供水部分承担了一定的供水功能、应急备用水源功能和少量的灌溉功能，但该项目仍被定义为基础水利工程，为非经营性项目，采用的是“政府付费”模式，政府根据项目可用性在运营期每年年初向项目公司支付年度运营补贴。
基于这样的背景，通川区深度挖掘，充分利用双河口水库周边生态资源和邻近的凤凰山景区旅游资源，将水库建设融入“生态、观光、养老、休闲、度假”于一体的大型综合旅游开发项目，按国家5A级景区建设，进行统筹规划、整体包装。并举办了“首届巴文化研讨会”，将“巴风遗韵”融入项目开发。力求实现“水库基础建设”和“库区综合开发”的有机统一，显著提升了本项目的综合效益。
参考借鉴意义：
为提升水库的投资吸引力，可因地制宜，考虑将水库建设与旅游观光、养生养老、休闲度假、创意产业、生态农业、商贸服务、文化教育联系起来，打造成综合项目，使之具有良好的社会效应和经济效益。
盘活水库“沉睡资产”，不拘泥于形式
资产盘活，就是对资产进行价值变现和价值提升的过程。盘活水库资产，除了“动静比较大”的TOT和REITs之外，也有一些其他的方式存在，如融资租赁、水权交易等。
国银租赁在2021年1月作为出租人与承租人淄博市城市资产运营有限公司订立融资租赁合同，出租人以代价人民币10亿元向承租人购买租赁物，租赁期为60个月。租赁物为位于中国山东省的某水库、净水设施、供水管网等资产。租赁物的账面值共计约人民币13.07亿元。_ueditor_page_break_tag_
其实，在经济发达的地区，地方财政情况较好，基本上能支撑起大中型水库的管养工作；而在经济欠发达的地区，如果小型水库较多的话，管养负担和经济压力就更重，寻求提升水库经营性的办法、缓解财政压力的意愿更加迫切，也就会像前文提到的和农林业、矿产、旅游、新能源相结合。
另外，一些小型的山塘水库，日常属于村集体养护，可以在取得水权后跟临村交易供邻村居民使用，也可跟周边工业用户达成交易。
过去，杭州市临安区有4000余座山塘水库，安全管理任务重，维护成本高，村集体经济又相对薄弱，管护资金筹措很难。这些山塘水库的水质都在Ⅱ类以上，除部分用于农业灌溉和生活用水外，多数都是“沉睡的资产”。梅家坞山塘有8万多立方米的库容，水资源丰富却常年只供本村用水，大量水排入了河道。近几年，通过水权制度改革，系统开展了水资源资产价格评估理论研究，明确了农村山塘水库水资源价值的估算方法和测算价格，突破了水权交易的瓶颈。之后，梅家坞山塘通过水权交易，每年引25.5万吨水库水供应周边缺水村落，实现联村供水，也给村集体经济带来了增收。
结语
无论是TOT、REITs，还是其他形式，盘活水库资产，核心在于收益模式的设计，以提升水库的经营性，实现资源配置的最优化。值得注意的是，需要平衡好水库基础设施项目公益性和商业性关系，切实保障公共利益，防范化解潜在风险；切不可为了包装项目，盲目将无关内容打包，危害公共服务供给的质量和效率。
重点信息来源
1. 国家发改委，中国国际工程咨询公司，《中国政府和社会资本合作（PPP）项目典型案例》，2018年
2. 中小型病险水库除险加固工作国务院政策例行吹风会，2021年9月30日
