一、研究结构及研究重点
二、研究背景
气候变化是人类面临的全球性问题，随着各国二氧化碳排放，温室气体猛增，对生态环境造成威胁。在这一背景下，世界各国以全球协约的方式减排温室气体。《巴黎协定》提出，要把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内并努力控制在1.5摄氏度，必须在本世纪下半叶实现温室气体净零排放，即碳中和。这一目标的实现，各国“国家自主贡献”（“NDC”）是目前主要机制之一，而“2030年碳达峰2060年碳中和”则是中国对这一全球目标的国家自主贡献目标。习近平总书记在2020年9月第七十五届联合国大会一般性辩论上发表讲话，讲话宣布中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。
碳达峰是指二氧化碳排放量达到历史最高值，之后会经历平台期，进入持续下降的过程。碳达峰是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点（如图1所示）。碳中和是指在一定时间内产生的温室气体排放总量，然后通过植树造林、节能减排等形式，抵消自身产生的二氧化碳排放量，实现二氧化碳“零排放”（如图2所示）。
目前世界各国主要由二种减排的市场运作机制，一是征收碳税（“carbon tax”），而另一种就是碳排放权交易（“ETS”）。碳排放权交易是运用市场经济机制来促进全球温室气体减排的一种重要的政策工具。目前，包括中国在内，全球有21个国家和地区施行了碳排放权交易政策，涵盖的碳年排放量约43亿吨。
（图1：碳达峰示意图；图2：碳中和示意图）
三、碳排放权交易的历史与现状
自2011年开展地方试点以来，中国碳排放权交易的建设主要分为两个阶段，第一阶段为2011年至2020年，在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳、福建八省市开展碳排放权交易试点；第二阶段从2021年开始建立全国碳交易市场。同时，作为补充的还有CCER市场。
（一）地方试点阶段
1.碳排放权交易试点市场的立法成果
2011年，国家发展改革委办公厅颁布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，据此北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点工作，各地区出台了相应的政策法规。（详见表1）
表1：碳排放地方试点政策汇总
2.碳排放权试点市场交易情况
第一，从碳排放权交易量和成交额度来看，配额市场交易情况截至2020年12月31日，试点碳市场配额现货累计成交4. 45亿吨二氧化碳当量(CO2e)，成交额104. 31亿元。广东、湖北、深圳累计成交量位列前三位，广东、湖北、北京累计成交额位列前三位，天津、重庆累计成交量和成交额均相对较低。（具体见图3和图4）。
第二，从碳排放权交易价格来看，北京碳价最高，天津、重庆等地较低，平均碳价为20-50元/吨。根据试点碳市场的试点碳市场交易价格数据显示，各地普遍经历了前期碳价走低、后期价格回调的过程。具体而言，各试点市场开市前半年的时间内，碳价普遍保持在开盘价格(政府指导价格)附近；2015—2016年，试点开始阶段存在的市场制度不完善，碳价开始探底；此后，随着碳市场制度在逐年修订中不断完善，碳价随之开始回调。从整体来看，目前试点碳价变化逐步趋稳，呈现出自然波动状态。（见图5）
（二）全国碳市场
2020年12月，生态环境部颁布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，明确了抵消机制、参与门槛、配额分配方法、注册登记系统和处罚规则等细则。
2020年12月，生态环境部颁布了《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（国环规气候〔2020〕3号），初步纳入全国碳排放交易市场覆盖行业的为电力行业，2225家发电企业被列入重点排放单位，第一个履约周期自2021年1月1日起至2021年12月31日截止。
2021年3月，生态环境部起草的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（环办便函[2021]117号）于3月30日再次向社会公开征求意见。相较于以部门规章形式出台的《管理办法》，《条例修改稿》在经国务院立法程序审议通过并作为行政法规正式发布后，将填补全国碳市场领域高层级立法的空白，成为全国碳市场建设运营的纲领性规范。（重点内容详见表2）
2021年5月，生态环境部颁布了《碳排放权登记管理规则（试行）》、《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》的公告，规定暂由湖北碳排放权交易中心有限公司承担全国碳排放权注册登记系统账户开立和运行维护等具体工作，暂由上海环境能源交易所股份有限公司承担全国碳排放权交易系统账户开立和运行维护等具体工作，并颁布碳排放登记管理、交易管理以及结算管理办法作为《碳排放权交易管理办法（试行）》配套执行细则。
（三）CCER市场
根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，CCER是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。CCER交易是碳排放权交易市场的补充形式。
1.CCER交易的立法成果
2012年，国家发改委颁布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，规定温室气体自愿减排量应在经国家主管部门备案的交易机构内，依据交易机构制定的交易细则进行交易。以备案管理的方式鼓励国内外机构、企业、团体和个人均参与温室气体自愿减排量交易。2014年国家发改委颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》第十八条的规定，碳排放权市场初期交易产品为排放配额和国家核证自愿减排量（CCER），适时增加其他交易产品。
但由生态环境部最新颁布的《碳排放权交易管理办法（试行）》、《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》均未明确全国碳排放权交易市场的交易产品是否包含国家核证自愿减排量。但同时《管理办法》、《暂行条例》皆认可重点排放单位可以购买经过核证并登记的温室气体削减排放量，用于抵销其一定比例的碳排放配额清缴。由此可见，根据上述法律规定，全国碳排放权交易市场明确的交易产品为碳排放配额，CCER作为抵消配额的清缴形式存在。
2.CCER交易的市场情况
自愿减排项目于2015年1月正式启动交易，国家发展和改革委在2017年3月发布公告暂停CCER项目和减排量备案申请，目前尚有待生态环境部明确最终的自愿减排交易改革方案，重启CCER项目和减排量审批。截至2016年12月，已经备案的9家温室气体自愿减排交易平台均开展了CCER交易，包括试点碳市场的7家交易平台以及四川联合环境交易所和海峡股权交易中心，辐射全国东中西部地区。通过这9家交易平台，场内、场外CCER交易得以进行。2021年5月17日，生态环境部等八部门印发《关于加强自由贸易试验区生态环境保护推动高质量发展的指导意见》（环综合〔2021〕44号指导意见》。《指导意见》提出，要鼓励北京自贸试验区设立全国自愿减排等碳交易中心，鼓励各自贸试验区利用现有产业投资基金，加大对碳减排项目的支持力度，引导社会资本参与气候投融资试点。
截至CCER恢复备案前，经公示审定的温室气体自愿减排项目已经累计达2871个，备案项目1047个，实际减排量备案项目约400个，备案减排量约7200万吨CO2当量（tCO2e）。从项目类型看，风电、光伏、农村户用沼气、水电等项目较多。根据中创碳投统计，截至2020年12月31日，全国CCER累计成交2. 68亿吨。其中上海CCER累计成交量持续领跑，超过1亿吨，占比41%；广东排名第二，占比20%；北京、深圳、四川、福建和天津的CCER累计成交量在1000万吨～3000万吨之间，占比分别在4%～10%之间；湖北市场交易不足1000 万吨，重庆市场暂无成交。（见图6）
四、碳排放权交易要素和交易机制
（一）交易主体
目前，全国碳排放权交易市场并不向所有主体开放，只有重点排放单位以及符合国家有关交易规则的机构和个人，才是全国碳排放权交易市场的交易主体。
1.重点排放单位
国务院生态环境主管部门根据国家确定的温室气体排放控制目标，制定纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位（以下简称重点排放单位）的确定条件，并向社会公布。
省级生态环境主管部门按照重点排放单位的确定条件，制定本行政区域重点排放单位名录，向国务院生态环境主管部门报告，并向社会公开。
满足以下条件的温室气体排放单位，才可被列入国家温室气体重点排放单位名录，由国家分配碳排放配额，并参与交易：
（1）属于全国碳排放权交易市场覆盖行业；
（2）年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量。
截至目前，生态环境部仅针对发电行业发布了《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配方案（发电行业）》和《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的纳入企业名单》。因此目前能够参与全国碳市场的被纳入企业仅限于发电行业企业，剩余七大重点能耗行业（即石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸和民航）有望将来被逐步纳入。2021年1月1日起全国碳市场第一个履约周期正式启动，2225家发电企业首先分到碳排放配额。
2.符合国家有关交易规则的机构和个人
对于其他机构和个人，《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（环办便函[2021]117号）尚未给出明确“符合交易规则”的标准，但业界普遍认为，这其实是给非控排企业和个人（包括境外主体）参与全国碳市场交易开了“口子”。2020年10月20日，生态环境部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证劵监督管理委员会等五部门联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》（环气候〔2020〕57号）。意见指出，要逐步扩大碳排放权交易主体范围，适时增加符合交易规则的投资机构和个人参与碳排放权交易。
（二）交易标的
《碳排放权交易管理办法（试行）》、《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》皆规定了目前全国碳市场的交易标的为碳排放配额，生态环境部按照国家有关规定或经国务院批准可以适时增加其他交易产品。
1.碳排放配额
碳排放配额：指的是1个单位碳排放配额相当于向大气排放1吨的二氧化碳当量。根据《碳排放权交易管理办法（试行）》规定，碳排放配额的发放首先是由生态环境部根据国家温室气体排放控制要求，综合考虑经济增长、产业结构调整、能源结构优化、大气污染物排放协同控制等因素，制定碳排放配额总量确定与分配方案。省级生态环境主管部门在国家生态环境主管部门确定的排放配额总量及分配方案的基础上，向本行政区域内的重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。初期以免费分配为主，后期适时引入有偿分配机制且有偿分配比例将逐步扩大。
我国的碳排放配额采用“基准线法”进行配额计算，即对单位产品的二氧化碳排放量进行限制。以电力行业机组配额为例：机组配额总量=供电基准值×实际供电量×修正系数+供热基准值×实际供热量。其中供电基准值和供热基准值即所谓的“基准线”，代表单位排量基准。基准本身的确定建立在对行业历史数据摸底调研的基础上，电力行业之所以能够先行先试，其原因之一是行业数据较为扎实。
2.其他交易产品
根据前文对CCER市场分析可知，CCER作为碳排放交易市场的补充形式，重点排放单位可以购买经过核证并登记的温室气体削减排放量，用于抵消其一定比例的碳排放配额清缴。
《碳排放权交易管理办法（试行）》指出，1单位CCER可抵消1吨二氧化碳当量的排放量，抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。用于抵消的CCER应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目，在全国碳排放权交易市场重点排放单位组织边界范围外产生。《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（环办便函[2021]117号）允许重点排放单位使用CCER抵消一定比例的碳排放配额的清缴，但是否沿用《管理办法》中规定的“年度清缴配额的5%”这一抵消比例上限，有待在正式出台的条例中予以就明确。
除碳排放配额及CCER外，其他交易产品亦有望在经国务院批准后纳入全国碳市场的交易体系。
（三）交易模式
碳排放权交易通过全国碳排放权交易系统进行，可采取协议转让、单向竞价等交易方式。
碳排放配额交易以“每吨二氧化碳当量价格”为计价单位，买卖申报量的最小变动计量为1吨二氧化碳当量，申报价格的最小变动计量为0.01元人民币。重点排放单位应根据其经核查的温室气体实际排放量履行配额清缴义务。
（四）交易机制
在碳排放管理及交易机制下，如重点排放单位的实际排放量超过其所分配的碳排放配额，则面临三种选择：（1）通过全国碳市场购买其他重点排放单位的盈余碳排放配额；（2）在抵消限额内使用CCER抵消其碳排放配额的清缴；或（3）承担未足额清缴的法律责任（如罚款、通报或核减下一年度配额等）。而若当年碳排放配额存在盈余，则可以通过全国碳市场出售或结转至后续年度使用。具体交易机制如下图7所示：
五、碳交易过程中可能面临的法律问题
（一）法律属性风险
碳排放权是一种兼具“公权”和“私权”双重属性的特殊权利。因此，碳交易首先需要从法律上明确碳排放权作为交易标的的法律属性，进而需要明确交易各方的权利义务，即：“碳排放权”究竟是一种什么样的权利？既然可转让交易，是否可以质押？显然，仅仅靠部门规章不足以解决这些法律问题。以碳排放权质押为例，在此前的碳交易试点过程中，湖北和上海等地先后做过碳排放配额质押融资和CCER质押融资的尝试，上海环境能源交易所还制定了《协助办理CCER质押业务规则》。但是，“碳排放权”不属于现行《民法典》第440条列明的依法可以出质的权利，如其要依法出质，须经法律或行政法规予以规定，因此，在现有法规框架下，严格来说，碳排放权不是一种依法可以出质的权利。这样，金融机构在开展所谓的“碳资产质押融资”时，就面临碳排放权质押无效的法律风险。
（二）行政处罚风险
《碳排放权交易管理办法（试行）》、《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》皆规定了重点排放企业编制温室气体排放报告义务、接受省级生态环境主管部门核查义务、及时清缴碳排放配额义务、及时公开温室气体排放情况信息披露义务等义务，如果违反上述义务，重点排放企业将面临责令改正、罚款等行政处罚，并根据相关配套制度，面临纳入黑名单、不能享受政府优惠政策、政府资助等。
（三）交易风险
根据试点期间各区域碳排放权交易市场的探索，虽然各交易平台对交易方式的命名不同，但从本质上来说，碳排放权交易通常采取两种交易方式，即挂牌交易和协议转让。挂牌交易因全程都在交易平台的监管下完成交易，本身没有特殊的法律风险，但对于协议转让，因涉及场外交易，存在较多法律风险。
首先，交易主体及合同标的的风险。签订协议的合同主体是否适格，拟转让配额是否存在抵质押等权利限制，转让价格是否满足交易机构的交易规则，是否符合国有资产管理或上市公司信息披露要求，过户登记及交割安排是否合理等等皆为实践中可能存在的法律风险。例如在并购交易中，并购对象是否有减排义务、未来是否会被纳入义务主体范围、目前的碳排放量如何、碳减排配额是否符合自身履约要求、是否有减排解决策略、配额的权属是否清晰、项目安排是否存在风险等问题皆是收购方需要关注的风险点。
其次，交易平台的风险。交易平台虽然允许协议转让的交易价格由交易双方事先予以约定。但是，经协议转让方式而确定的交易对价及配额数量，仍然需要在交易平台协助下进行划转。而根据实践中交易主体与交易平台签署的交易开户协议约定，交易平台只承担法定责任，在没有相关立法规定下，即使交易平台存在监管疏忽，交易主体也无权追责。例如，在一起有关碳排放权诉讼案件中，出卖方的机构因配额受让方资金账户没有足额的资金，导致作为出卖方的机构没有获得合同约定的对价而遭受损失，请求交易平台并不能以其未收到其交易对手方（控排单位）缴存的涉案转让款而免责，应承担相应的法律责任。而法院主要从合同相对性角度、碳排放权交易平台无合同约定及法律规定的责任为由驳回起诉。因此，在现有交易平台监管立法缺失的情形下，即使交易平台存在监管疏忽，交易主体也无权追责交易平台。
（四）争议解决风险
随着全国统一碳市场的启动，相关法律制度建设均处于磨合期，碳排放交易的司法诉讼案件预计会呈现出上升趋势。在行政诉讼案件方面，可能会集中在企业与政府职能部门关于配额分配及其调整领域的争议；民事诉讼案件主要会集中在碳市场中交易主体之间或与其他服务提供者的合同纠纷；刑事案件可能会集中在碳市场滋生的诈骗、逃税、洗钱和网络盗窃等侵权犯罪行为以及政府工作人员的渎职行为等。例如，在民事诉讼领域，在配额交易阶段，若一方交易主体占有配额不合法，如盗窃配额、操作指令失误多出配额等，那么交易双方合同是否有效，是否可撤销？一方当事人诉诸法院，法院应如何认定？若交易主体交易行为不合交易规则、未经交易所确认，那么交易合同是否有效，是否可撤销？一方当事人诉请法院，法院又该如何处理？若交易主体不按照规定缴纳交易手续费，碳交易所可否请求法院强制其缴纳？随着国家碳市场的启动，交易覆盖范围的扩大、交易主体的增加、交易商品的多样，上述问题将会愈加凸显。
六、碳排放交易市场发展的法律建议
第一，强化顶层设计，加强统筹协调和责任落实。以全国碳市场的法律法规和政策为导向，加强政策跟踪进一步明晰国务院各部门、地方主管部门、企业以及支撑机构的任务分工，加强协调沟通，充分调动各方积极好各项管理任务责任落实。并及时出台有关规定。
第二，推动碳排放交易立法。碳交易立法是关系到碳市场建设成败的核心因素，根据碳排放交易的法律属性风险和交易风险，有关机构应尽快出台相关法律，明确碳排放权法律属性及是否可抵质押；尽快出台交易平台监管细则规定，明确交易平台在交易过程中应享有的权利和应承担的义务。
第三，加强企业合规管理。根据《碳排放权交易管理办法（试行）》等相关法律规定的重点排放单位的义务，重点排放单位在履约过程中，首先，应制定排放监测计划并报相应的碳交易主管部门备案，并且严格按照经备案的监测计划实施监测活动。其次，应履行年度报告义务，重点排放单位应当根据生态环境部制定的温室气体排放核算与报告技术规范，编制该单位上一年度的温室气体排放报告，载明排放量，并定期公开，接受社会监督（涉及国家秘密和商业秘密的除外）。最后，重点排放单位应每年按时向分配配额的省级生态环境主管部门清缴上年度碳排放配额。
第四，尽快完成温室气体自愿减排交易体系管理改革。基于前文所述，CCER交易作为碳交易市场的重要补充，在推动项目级碳减排、降低重点排放单位履约成本等方面发挥重要作用。应在确保CCER质量的前提下，尽快推动重启温室气体自愿减排项目和减排量受理。
第五，完善碳排放纠纷的解决机制。根据交易过程中不同主体间的法律关系，适用不同的争议解决途径。对于碳交易主管部门与控排单位间的配额分配关系，是一种行政法律关系，即行政许可法律关系。碳交易主管部门( 行政主体) 对某一控排单位( 行政相对人) 分配配额不公的行为，属于具体行政行为，且该行为是由省级以上碳交易主管部门作出，符合行政复议前置情形。因此，若控排单位对具体行政行为不服，在寻求法律救济时，应先向碳交易主管部门的本级人民政府复议，而非直接向人民法院提起行政诉讼。对于碳交易主体间的配额交易行为，为平等民事法律关系，发生有关碳排放权交易的纠纷，可以自行协商解决，也可以向交易机构提出调解申请，还可以依法向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。对于碳交易主管部门与控排单位间的配额清缴关系，实质上是不平等主体间的行政合同关系。双方纠纷解决方式有和解、调解、仲裁、诉讼方式。
七、结语
建设全国碳排放权交易市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、落实我国二氧化碳排放达峰目标与碳中和愿景的重要抓手。本文通过分析碳排放交易的历史与现状、交易要素以及法律风险点，提出了碳排放市场发展的建议，相信在未来，我国相关机构将会依据中国国情，不断改革、完善碳排放权交易的相关规定，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。
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