摘要
党中央提出了主要包含八项基本制度的生态文明制度体系建设总体框架，涉及资源管理、空间管制、环境保护和考核评价等多个方面，为此需要大量的具体制度给予支撑。“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”（即“三线一单”）是生态环境部门大力推进的一项探索性工作，对于提高环境空间治理能力具有很大作用，但其应用实施也存在几个方面的突出问题，主要集中在法律基础薄弱、技术方法不完善、制度衔接性不强等方面。根据实践经验和管理需求，“三线一单”亟须进一步明确自身在生态文明制度体系中的定位并加强能力建设。具体而言，下阶段可重点考虑从以下几个方面发力：一是作为空间规划体系的补充和延伸；二是作为相关制度对接的平台；三是作为生态文明绩效评价的重要依据；四是成为现代化环境治理体系的重要抓手。
当前我国正在大力推进生态文明体制改革，建立健全生态文明制度体系。“三线一单”作为一项顺势而为的探索性工作，不仅需要放在生态文明体制改革的大局中去谋划和建设，也需要根据形势变化及时调整自身在生态文明制度体系建设中的定位。
生态文明制度体系建设总体要求
党的十八大首次将生态文明建设提升为中国特色社会主义“五位一体”总体布局的重要组成部分，十八届三中全会进一步提出要深化生态文明体制改革，建立系统完整的生态文明制度体系。2015年中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，系统阐述了由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系等八项基本制度组成的生态文明制度体系建设要求。2018年新一轮国务院机构改革，特别是自然资源部和生态环境部的组建为生态文明体制改革奠定了组织基础。总体来看，生态文明制度体系中的八项制度可分别归入资源管理、空间管制、环境保护和考核评价四个范畴，其逻辑关系(见图1)。其中，以“三区三线”为核心的空间规划体系不仅是国土空间开发保护制度的基础，也是自然资源确权、资源总量管理、生态补偿等工作的基础[1]。在环境保护方面，改革的总体思路是进一步发挥政府、企业、个人等各类社会主体的力量，同时更加强调市场的作用。在明确资源产权、空间属性及其环境保护和资源管理目标的基础上，最终通过生态文明绩效评价考核和责任追究制度来监督政府和企业认真落实生态文明建设要求。生态文明制度体系建设是一项系统工程，需要法律法规、理论方法、管理体制等多个方面的支持和配合，其不断完善需要较长时间，绝不可能一蹴而就[2-4]。从目前来看，大部分制度都在积极探索和推进，一些具体制度如国土空间规划体系、国家公园体制、排污许可制度、生态环保督察制度等已经初步成型。然而，受部门利益、历史问题、技术方法等因素的制约，很多制度仍然需要进一步研究和尝试。
“三线一单”的编制和应用现状
2015年4月印发的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）提出要“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内”。同年原中央全面深化改革领导小组第十四次会议再次强调了这一要求。随后，原环境保护部将这一要求作为环境影响评价改革的重要内容写入《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，并从2015年起在鄂尔多斯、济南等地开展试点探索[5-6]。2016年年初，原环境保护部颁布的《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（环办环评〔2016〕14号）已经包含了一些“三线一单”的编制思想。2017年年底，《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》发布，随后生态环境部从2018年开始在长江经济带11省（市）及青海省大力推进“三线一单”的编制工作，并于2019年将其扩展到其他19个省级行政区和新疆生产建设兵团。迄今全国“三线一单”编制工作已经基本结束，各地陆续进入成果发布、信息平台建设和实施应用阶段。
“三线一单”的编制内容主要包含以下几个方面：一是研究确定2020年、2025年、2035年各地市级行政单元的环境质量目标，确定主要污染物允许排放量和减排路径。二是针对生态、大气、地表水、土壤及土地、水资源和能源等环境、资源要素，分别划定优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元，最后统筹划定环境综合管控单元，并对每一单元编制生态环境准入清单（见表1）。对于该项成果的实施应用，首先是在规划环评和项目环评中的使用比较广泛，特别是判断规划布局和项目选址是否涉及生态红线等敏感区域，以及相关开发建设活动应该注意哪些生态保护和污染防治问题。一些地方如湖南、重庆等地甚至要求在规划环评和项目环评报告中增加“三线一单”符合性分析内容。其次是为相关规划编制提供参考，如2025年的环境质量目标、污染物减排潜力分析、环境管控分区等均可作为环境保护规划编制的参考资料，生态空间划定等成果可为国土空间规划编制提供参考。三是为其他部门的项目准入管理提供参考，如一些地方政府将生态环境准入清单作为招商引资工作的重要依据。
“三线一单”制度建设存在的问题
法律基础比较薄弱
“三线一单”是生态环境部根据国家相关文件中资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线等政策要求发展形成的一套技术体系，目前面临的最大挑战是法律基础薄弱，这是限制其应用实施的最大障碍。一是“三线一单”迄今在中央文件中仅限于文字表述，对于该项工作的具体内容、权限归属、管理职能等均缺乏明确的阐释，也没有相应的法律规定，因此不仅与国土空间规划对接时处于不利地位，与其他相关制度衔接时面临的困难也很大。二是一些地方虽然在立法中提到了相关要求，但同样存在指向不明的问题。例如陕西、湖南等地的一些法规虽然提到了生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，但也仅停留于概念层面，没有明确指向。由于法律基础不实，“三线一单”中的空间划分、资源利用上线等内容对相关部门的约束性不强，一旦国土空间规划和其他一些法定规划涉及的生态空间、环境质量目标等发生变化，“三线一单”成果只能被动调整。
技术体系有待完善
当前我国资源环境管理制度正处于重构期，“三线一单”作为一种新的制度性尝试，其技术体系需要根据管理要求和形势变化及时调整。首先，目前除了环境质量底线目标和环境管控分区外，其他工作的最终决定权均不在生态环境部门，如生态保护红线和生态空间划定权限在自然资源管理部门，资源利用上线主要归自然资源、水利、发展改革等部门管理。因此，对于工作内容是否进行重大调整需要加紧研究并在技术规范中予以体现。其次，一些技术方法需要修正。例如，目前关于生态保护红线和生态空间的划定方法需要与自然资源部协调一致，环境管控单元划分方法需要根据近年来各地的实际工作进一步明确和细化。最后，生态环境准入清单的性质需要明确。尽管生态环境部具有拟订并组织实施生态环境准入清单的权责，但“三线一单”中的“清单”到底是负面清单还是正面、负面清单都有，以及清单的具体内容、格式等均需进一步明确。以上问题对各地管理部门和技术单位相关工作的开展已经造成困扰，需要尽快解决。
制度衔接需要加强
“三线一单”作为一项全新的环境管理制度，要想在生态文明制度体系中占有一席之地，必须将其的管控要求与其他相关制度的要求衔接和融合，只有这样才能最终落地实施。首先，需要加强“三线一单”与政策环评、规划环评、项目环评、排污许可等环境准入制度之间的衔接。其次，需要加强“三线一单”与环境规划、总量控制、生态环保督察等主要环境管理制度之间的衔接，使其成为现代环境治理体系的有机组成部分。特别是在环境管控分区方面，应进一步整合生态功能区划、环境功能区划等成果，在生态环境部门内部形成一套统一的分区管控体系。最后，还应加强“三线一单”与国土空间规划、产业准入负面清单及资源总量管理和全面节约等相关制度之间的衔接，将具体管控要求落实到自然资源、水利、能源、产业等管理部门的具体制度中去。从目前来看，“三线一单”在制度衔接方面仅处于起步阶段，亟须加强研究和试点力度。
“三线一单”在生态文明制度体系中的定位
根据生态文明制度体系建设的总体要求，从长远来看，笔者认为“三线一单”在生态文明制度体系中的定位可能有以下几个方面，可以作为今后制度建设的重点。
空间规划体系的补充和延伸
以“多规合一”为核心的空间规划体系在生态文明制度体系中的地位十分重要，是解决过去规划种类繁杂、空间重叠、内容冲突等众多问题的主要抓手。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确要求将国土空间规划作为各类开发保护建设活动的基本依据，自然资源部已经组织编制了相关技术规范，正在全国大力推进以“三区三线”为核心的“五级三类”国土空间规划编制工作[7-9]。国土空间规划是未来我国空间规划体系中的总体规划，“三线一单”则在某种程度上具有专项规划的特点，可以作为国土空间规划的补充和延伸。例如可在城镇空间进一步识别大气环境受体敏感区、水环境工业污染重点管控区、建设用地污染风险重点管控区等环境要素管控分区，在农业空间可进一步识别农用地优先保护区、农用地污染风险重点管控区等，在生态空间可进一步识别生物多样性保护区域、生态用水补给区等，这些管控区可以作为某些次级空间的环境管理依据。
相关制度衔接、对接的平台
“三线一单”涉及生态文明制度体系中的多项具体制度，在编制过程中需要与多个部门协调对接。例如，生态保护红线和生态空间工作内容需要对接自然资源部门，土地、水、能源等资源利用上线指标需要衔接自然资源、水利、发展改革等部门。环境质量底线的制定权限虽然在生态环境部门，但也需要与空间规划保持协调。目前生态环境部将“三线一单”纳入环境影响评价范畴，作为环评预防管理体系改革的重要内容，应充分重视其决策协商的平台作用，而这正是战略环评的重要职能。对此，今后可进一步加强以下工作：一是要将环境要素管控分区成果与国土空间规划中的“三区三线”对接，同时为其设定环境质量底线目标，发挥环境监管职能；二是积极参与自然资源管理部门的生态保护红线和生态空间划定工作；三是基于环境质量目标，与自然资源、水利、能源等管理部门共同制定各层级行政单元的资源利用上线；四是与自然资源、发展改革等管理部门共同研究确定生态环境准入清单并将相关要求纳入产业准入负面清单。“三线一单”涉及的相关生态文明制度及部门(如表1所示)。
生态文明绩效评价的重要依据
生态文明绩效评价考核和责任追究制度是生态文明体制的重要组成部分，“三线一单”作为一套系统、全面的资源环境评价成果，则为该项制度的实施提供了具体考核标准。首先，针对具体行政单元的环境质量底线和资源利用上线指标可以纳入生态文明目标体系，用于衡量地方政府的绿色发展和生态环境保护水平；其次，“三线一单”数据共享平台中的保护地、生态红线、环境要素管控分区、资源环境超载和临界超载区域及其现状属性和生态环境准入清单，可以作为资源环境承载能力监测预警的重要参照；再次，省（区、市）、地级市、县生态环境准入清单，以及环境要素管控单元、综合管控单元划分结果及其生态环境准入清单，不仅可以作为生态环境损害责任终身追究制的重要依据，也可作为领导干部自然资源资产离任审计的依据。总之，要把生态文明建设纳入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，建立一套系统完整的评价指标体系非常必要。通过不断提高编制质量，并与相关部门加强对接，“三线一单”也有可能在这方面有所作为。
现代环境治理体系的重要抓手
《生态文明体制改革总体方案》中有两项制度与生态环境部门的关系最为密切，分别是环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系。其工作重点一是进一步完善相关环境管理制度，二是要充分调动社会各界参与环保工作的积极性，三是要健全环境保护市场体系，充分发挥环境经济政策的作用。2020年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出要构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。“三线一单”的编制涉及众多职能部门，需要政府、专家等各类主体共同参与，其落地实施需要社会各界共同监督。“三线一单”数据共享平台建成后不仅可以为管理部门、研究机构、社会组织等提供咨询服务，还可以进一步推进环境信息公开，提升环境保护参与政府综合决策的广度。“三线一单”环境管控分区和生态环境准入清单的编制可以为区域生态环境保护协作提供指导，推动污染联防联控机制、生态补偿机制等走向深入。总体来看，“三线一单”在源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究等各个环节均可发挥重要作用，有望成为生态环境领域的一项基本制度。“三线一单”在生态文明制度体系中的定位(见图2)。
结语
生态文明制度体系是中国特色社会主义国家治理体系的重要组成部分，是实现美丽中国建设目标的重要制度保障。“三线一单”作为制度变革时期的重要探索，其积极意义值得充分肯定。然而，由于大量其他相关制度处于试点和研究阶段，“三线一单”在实施过程中也需要根据形势变化及时调整，提高参与综合决策的能力，加强与其他具体制度的衔接，如此才能真正嵌入生态文明制度体系并广泛发挥作用。
