前言
2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，将黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，作为重大国家战略。会议上总书记首次提出要把水资源作为最大刚性约束，这意味着“水”在这一新的国家战略中将扮演影响区域发展模式的关键因素。深刻理解和准确把握把水资源作为最大刚性约束的核心要义，不仅对做好黄河流域生态保护和高质量发展工作具有指导意义，更对全面推进新时代水利改革发展具有十分重要的战略和现实意义。
1
把水资源作为最大刚性约束的哲学分析
黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。习近平总书记着眼于民族复兴伟业，深刻把握当前黄河流域经济社会发展的主要矛盾，从战略和全局的高度，提出要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展。这一重大举措是从自发适应自然走向自觉尊重和把握自然规律、生态规律、经济规律的生动体现，是我们党对黄河治理发展规律的认识的新境界，是推进黄河流域生态文明建设思想上的巨大飞跃。总书记提出的这一重大举措蕴含着深刻的马克思主义哲学思维，是运用马克思主义立场观点方法解决当代中国实际问题的生动典范。一是体现了历史唯物主义的哲学品格
历史唯物主义是共产党人认识与解决社会问题、推动社会进步的重要思想武器。自古以来，黄河水资源就对流域区域发展发挥着重要的承载作用。人类也在调整生产生活行为方式，以适应资源环境对经济社会发展的约束作用。从开始的逐水而居到后来的因水而迁，从开始的受制于水患灾害到后来开发利用灌溉、水能、航运等资源，都体现了人类对自然规律、生态规律认识的逐步深化。随着经济社会的发展和自然环境的变迁，制约黄河流域发展的不再仅仅是水患灾害，而是人类发展如何更加主动的适应自然生态环境要求。总书记深刻把握黄河治理的历史发展规律和历史经验，指出黄河流域的根本问题是流域生态环境脆弱、水资源保障形势严峻、发展质量有待提高。为从根子上解决这些问题，把水资源作为最大刚性约束是一个重要抓手，用最严格的资源高效利用和管理制度，推动区域主动加快推进结构转型，主动应对和积极适应黄河流域自然环境条件改变的客观事实。二是体现了辩证唯物主义的思想品质
唯物辩证法是马克思主义哲学的核心方法，它既强调事物之间的普遍联系，又强调矛盾之间的主次之分。当前，黄河流域各省份主要依赖农业，经济发展质量普遍不高，如何促进各地经济结构转型，推进经济高质量发展是当前面临的一道难题。另一方面，黄河流域治水主要矛盾发生变化，随着水利工程防护能力的提升，治黄的重点逐步由水患灾害治理转向水资源短缺、水环境污染、水生态损害等新问题。总书记从纷繁复杂的事物表象中，敏锐的把握水资源在黄河流域发展中的关键作用，深刻把握治黄内在规律，牢牢抓住水资源短缺这个“牛鼻子”，通过推进水资源的节约集约利用，倒逼人口、城市的合理规划与产业发展的转型，进而促进流域经济社会的高质量发展和可持续发展。三是体现了可持续发展的哲学思维
总书记以全局的视野、发展的眼光，突出强调保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。总书记指出，黄河水资源量就这么多，要“有多少汤泡多少馍”。要高度重视水资源短缺问题，从实现长治久安的高度和以对历史负责的态度做好工作，不能说这些问题不会在我们任期内、不会在我们活着的时候暴露就不管。把水资源作为最大刚性约束，正是总书记强烈历史责任感和时代使命感的体现，最大刚性约束不仅要求科学保障当代人的合理需求，还要抑制不合理的用水需求，为子孙后代留下足够的生存和发展空间。
2
把水资源作为最大刚性约束的现实意义
据统计，黄河流域水资源总量占全国的2.6%，不到长江的7%。而黄河流域总人口约占全国总人口的8.6%，人均地表水资源量仅408立方米，低于国际公认的人均500立方米的“极度缺水标准”，属于资源性缺水地区。多年来，随着西部大开发、中部地区崛起等国家战略的推进，流域经济社会用水需求强烈。由于单方面强调水资源对粮食安全、工业发展、生活用水的支撑和保障作用，致使黄河流域水资源开发利用率高达80%，远超40%的流域生态警戒线。据统计，流域共有地下水超采区78个，超采量14亿立方米，超采面积2.26万平方公里。此外，流域还担负着向外流域供水的任务，近5年年均向淮河、海河流域供水86.3亿立方米，占同期地表水资源量的15.4%。当前，流域各地积极开展节水工作，一些用水效率指标高于全国平均水平，如万元工业增加值用水量为22.9立方米，不足当前全国平均值的1/2。即便如此，黄河“水少”的现状仍然没有改变，并成为黄河流域生态保护和经济社会高质量发展的最大制约和短板。据初步估计，即使在全面强化节水的条件下，2030年流域缺水仍将达138.4亿立方米。如果不采取有效措施解决缺水问题，将严重影响流域及相关地区经济社会的持续发展。基于“黄河水资源量就这么多”的水情实际和“不能把水当作无限供给的资源”的理性认识，习近平总书记首次提出“把水资源作为最大的刚性约束”，将水资源作为经济布局、产业发展、结构调整中最大的约束性、控制性、先导性指标，把握了黄河治理的主要矛盾，用水资源控制发展规模，倒逼结构优化和产业升级，成为黄河流域生态保护和经济社会高质量发展的关键一招。一是为做好新时代黄河治水提供了根本遵循
城市的发展规模取决于资源环境对人口与经济发展规模的承载能力与容量。水资源作为城市赖以生存、运行、发展的“血液”，是城市系统发展的重要资源之一。黄河流域人口密度为143人/平方公里，高于全国平均值134人/平方公里;流域内各地区人口分布不均，全流域70%左右的人口集中在龙门以下地区，而该区域面积仅占全流域的32%左右。花园口以下是人口最为稠密的河段，人口密度达到了633人/平方公里，而龙羊峡以上河段人口密度只有5人/平方公里。如果不突出水资源的指挥棒作用，就会导致局部地区城市越来越集中、人口越来越密集，水资源水环境水生态的压力越来越大。强化最大刚性约束就是要求转变发展思路，不能再单方面强调水资源对经济社会发展、粮食安全的保障作用，而是要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，强调水资源要素在城市发展中的硬约束作用，并且相对于土地、粮食等其他要素，水资源要作为优先考虑的最大、最突出的关键因素。二是为做好新时代水利工作指明了路径
基于这一要求，必须要通过合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。水资源最大的刚性约束不能局限于一城一地，而应该从流域范围内来讨论，表现为要从流域水资源顶层去设计，统筹考虑上下游、干支流、左右岸关系，合理分配与调控水资源，从而有效控制城市发展规模，确定空间布局，调整产业结构，促进全流域高质量发展。
3
国外经验借鉴
沙特、新加坡、美国等发达国家在强化水资源刚性约束方面有些有益做法，值得我们在实践中借鉴。一是沙特以产业转型体现约束力
沙特处于极端沙漠环境，水资源极度匮乏。地下水是其唯一的可靠水源，估计占天然淡水的98%。20世纪七八十年代，沙特意图通过自给自足和改善农村收入来实现粮食安全。在政府数十年的大力主导之下，沙特的粮食产量迅速飙升，20世纪九十年代初已成为世界第六大小麦出口国。然而，粮食生产是以消耗大量淡水为代价的，在此期间每年需要从地下或者海中获取200多亿立方米淡水。费萨尔国王大学地下水专家预测，沙特仅剩下13年的地下水储量。由于国内地下水资源极为短缺，沙特国家转型计划拟减少农业消耗的地下水，并减少政府对谷物生产的激励。2014年，沙特政府正式宣布，决定从2016年起全国停止小麦种植，通过进口来满足其国内小麦需求。未来，沙特的农业将会朝着两个方向前进， 首先加大海外购地规模，将耗水性强的产业转嫁到国外，其次加大海水淡化的技术和资金投入，使用石油作为能源来换取淡水，使之能够达到供应本国农业的规模。二是新加坡以法律强化约束力
新加坡国内水资源总量6亿立方米，人均水资源量只有211立方米，居世界倒数第二，是全球范围内水资源最为匮乏的国家。长期以来不得不依靠进口水资源来解决问题。新加坡政府把水资源保障比作国家的咽喉，在历次重要的国家发展规划中，将水资源作为社会经济发展的关键因素，积极开发利用雨水、海水、新生水、进口水等多种水源。在此方针的影响下，新加坡从建国开始就建立了最严格的水资源保护法规，从水资源管理到水污染防治，从水龙头节水到马桶节水，都有具体的规范，树立了全民的节水意识。2015年，新加坡实施强制性用水效率管理计划，要求年度用水量达到6万立方米以上的大用水户，必须设一名水务经理，在所有用水位置安装水表，并提交年度用水效率管理报告。同时，在完善的法律法规保障下，建立了一套严格的执法机制和执法程序，以硬性的执法主体、政府律师队伍和多样化执法手段构成的有效监管体系从根本上杜绝了水资源浪费和水污染事件的发生。
三是美国以监测支撑约束力
2010—2015年，尽管美国总人口增加了4%，但是总用水量却持续降低，2015年每天取水量为12.2亿立方米，较2010年减少9%，是自1970年以来的最低水平。在合理高效利用有限的水资源，保障人类以及生态环境的需求方面，美国的水资源监测与供水监控发挥了基础性作用，提供了确保资源管理者和决策者掌握水资源管理所需的信息。美国地质调查局负责水资源的监测、评价和科研工作，共设有覆盖全美各个河流和水源地的7028个观测站点，广泛应用遥感技术、卫星传送、地理信息系统等先进的科学技术，实施对水资源的管理和保护。任何一个站点上发生在两小时以前的监测数据都能在因特网上查到，真正实现了在最大范围内、在最短时间里的资源共享。同时，水资源实时调度在美国也很普遍，许多地区都是通过计算机管理模型智能完成对水量的分配，实现对水资源的科学配置。
4
落实把水资源作为最大刚性约束的推进策略建议
在黄河流域推进把水资源作为最大刚性约束，要紧紧围绕贯彻落实中央关于生态文明制度建设的有关要求，牢牢把握“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，借鉴国外发达国家的有益做法，强化顶层设计，因地制宜，稳步推进。
一是算清账，明晰水资源承载能力上限
既要综合流域和区域地表水、地下水、外调水、非常规水等多种水源的可利用量，摸清水资源的供给总量，也要结合区域人口规模、产业结构、生态环境等多方需求摸清流域区域的水资源需求总量。通过可供水量和需水量的现状分析和预测，弄清楚水资源总量的供需现状及存在的问题，了解未来水资源供需情势，强化水资源承载能力对经济社会发展的刚性约束，从而合理确定经济社会发展结构和规模，研究谋划充分考虑节水潜力、坚决抑制不合理用水需求的水资源合理配置战略格局。
二是建标准，实行总量和强度双约束机制
既要根据水资源分配方案确定区域的水资源总量，也要根据区域发展水平和节水实际，建立人均用水量、单位国内生产总值水资源消耗、农业灌溉系数、生态流量等标准。要建立用水总量控制指标体系，制定主要江河流域分配方案，按照实行最严格水资源管理制度的要求，明晰区域用水总量控制指标，在保证生态流量的前提下做好水量分配，合理分水。要建立务实管用覆盖主要农作物、工业产品和生活服务业的用水定额体系，以用水定额目标约束用水户用水行为，提高用水和节水管理水平。
四是抓落实，发挥水资源的最大刚性约束作用
要用法律强化实化最大刚性约束力。扎紧法律制度的笼子，将严重破坏水资源等行为纳入刑法约束，加快完善水法律法规体系，积极推动水资源利用与管理制度法治化。严格水资源管理，加强用水定额和计划管理，强化城市新区、产业园区、重大产业布局等重大规划及建设项目水资源论证，严格限制耗水产业布局，推动建立超用水量的退减机制。大力发展节水产业和技术，实施全社会节水行动，促进经济社会发展与水资源承载能力相协调。建立健全水权水市场机制。充分发挥市场机制作用，通过完善黄河水价形成机制和加强水权管理等，提升全流域水资源利用效率。
三是抓监测，掌握实时用水动态信息
加强水资源监控能力建设，对重要取水户、重要水功能区和大江大河省界断面全覆盖，提升在线监测水平，实时掌握来水、取水、用水和排水动态。建立流域水资源承载能力监测预警体系，对接近或超过水资源承载能力的地区进行预警。
五是强监管，保障最大刚性约束落地落实
强化水资源问题导向，推动建立高层次的监管机构，严格监督管理，将监管结果与地方首长的考核结合起来，用严明的生态环境保护责任制度和强有力的监管确保最大刚性约束的落地落实。
