中办、国办近日联合印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)中提到，鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家立法。《指导意见》此处着墨用意何在?地方立法在推进国家环境治理体系和治理能力现代化方面起到了什么作用?我们就此专访了重庆大学法学院副教授杜辉。
杜辉
法学博士
重庆大学法学院副教授、中国法学会环境资源法学研究会副秘书长，长期致力于环境法、治理与法治理论研究。
立法权下沉赋予地方更多权力提供环境公共产品和服务
中国环境报：2015年《立法法》的修改赋予了“设区的市”在环境保护领域的立法权，这之后很多“设区的市”陆续制定了地方性环境法规，您能否整体做些介绍?
杜辉：总体上看，《立法法》修改后“设区的市”在行使环境立法权方面呈现出积极姿态，有条件、有需求的市很快就出台了相关的地方性环境法规。
从内容来看，各地方主要是结合国家环境保护相关法律的修改，围绕大气污染防治、水污染治理、饮用水保护、农村人居环境改善、湿地保护、流域治理、自然保护地等方面制定相关法规。
从类型来看，这些立法大部分属于实施性立法，引领地方改革、治理创新的创设性立法和国家尚无规范的先行性立法则相对较少。
从地域来看，广东、山东、江苏等经济发达省份的城市更注重环境保护立法权的应用。我认为这与地方产业转型升级客观上需要通过环境治理来提升竞争潜力有很大关系。以非常重视的水环境保护为例，从2015年至2019年底，全国“设区的市”出台水环境保护立法共计238件。调查结果表明，毗邻河流、湖泊、海洋等水源丰富的地方在通过市级立法保护水环境方面更为积极。在立法进度上，在立法权下放后的最初两年内，水环境保护立法数量是43件，在随后的两年时间内立法数量成倍数增长。
由此，可以对过去4年多的市级环境立法形成以下基本判断：一是市级立法权行使充分考虑到了国家立法的原则精神和地方的实际需求，力求因地制宜地确立立法事项;二是行使市级立法权的积极性与地方经济社会发展阶段和地方治理能力有密切关系;三是在立法议程、立法重点、立法目标、制度设定等方面，市级层面都有一个探索求真的过程。
中国环境报：您如何评价这些地方性环境法规在推动实现国家环境治理体系和治理能力现代化方面起到的作用?
杜辉：国家治理体系和治理能力现代化的关键在于提升治理效能，而治理效能提升的关键之匙则是通过制度化手段推进环境治理领域的权责与能力统一。
这里面包含着横向和纵向两个层次的总体要求。在横向上，《指导意见》提出要“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”，其实就是要建立在进一步强化政府主导性的基础上吸纳市场和社会力量的有效机制，通过主体扩容和机制吸纳提升治理效能。这些新机制不可能都通过中央立法的形式固定下来，更需要依靠更便于获取信息、更接近治理过程的地方予以甄别筛选、消化吸收、先行先试，这给地方立法通过制度创新提升环境治理效能提供了机遇和空间。
在纵向上，则是要构建上下一体的、贴近治理实践的规范体系，既能使国家立法的精神原则、生态文明建设的总体方案能转化为地方决策、执行和评价的基准，也能够激发地方的制度创新活力，降低地方政府随意决策的概率，更好地运用法治思维和法治方式开展地方环境治理。从这个角度来讲，地方立法在环境治理实践中实际上发挥着稳定器的功能，保证国家环境治理的总体任务在法治轨道上高效地分解。
由此不难发现，地方环境立法(尤其是市级环境立法)是补强生态文明法律体系底层单元的重要构件。立法权的下沉赋予了地方更多权力来提供环境公共产品和服务，充分发挥地方的主动性、积极性，使治理权力在中央和地方之间分配更清晰、稳定。
推动环境治理体系现代化需要强制与合作结合、守法与执法并进
中国环境报：您前面谈到目前地方环境立法大多属于实施性立法，引领地方改革、治理创新的创设性立法和国家尚无规范的先行性立法则相对较少。为什么会这样?
杜辉：我想这是多方面原因的合力造成这种“问题趋同、模式趋同、制度趋同”的立法困局。
首先，近年来国家环境立法快速发展，已基本建立了环境保护的基础性法律制度，在既有的制度空间内留给地方自主开辟的新领域已不多了。比如，国家立法中发挥管制功能的具体规范在立法更新中逐渐完善，留给地方裁量和扩容的空间越来越小。这是国家层面环境法律体系逐渐成熟的结果。
其次，地方立法必须坚守不违背上位法的红线，客观上为地方开展立法创新设置了边界。为了达到合法性要求，简单重复上位法一直是地方典型的立法困局。此外，由于生态环境问题相关立法的立法本旨和制度工具本身并没有特殊性，也就易产生地方之间彼此借鉴、模仿抄袭等现象。
最后，一些市级立法机关的立法技术不成熟、经验不足，决定了部分立法与科学立法尚有较大差距。如何将具有地方特色的生态环境问题转化为法律命题并定型为法律制度，如何在立法过程中厘清职责权限、达成共识、排除干扰，如何设计法规规章的体例模式，如何吸收其他地方的经验，这些问题都需要逐一破解。
中国环境报：《意见》提到，鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家立法。怎么理解“有条件的地方”?“先于国家立法”是不是意味着现在环境治理领域还有立法空白?
杜辉：笼统来看，“有条件”至少涵盖几个方面要求。_ueditor_page_break_tag_
一是特定环境治理事项具有紧迫性，而国家法律又没能有效供给制度工具或仅有原则性规范，这就需要地方根据实际需求先行先试，在因时因地解决问题的基础上发掘将地方经验上升为国家立法的潜力。
二是要有较高的地方治理能力，能够捕捉到生态环境领域的关键问题，并能将传统上依靠规范性文件或领导意志开展治理的模式切换到法治化的频道之上。这意味着“有条件的地方”往往是地方法治建设成熟以及地方治理能力较强的区域。
三是市场机制和社会机制发育更成熟。在我们这种超大规模国家，市场配置资源的能力和社会力量参与治理的能力不可避免地存在区域差异，而要实现环境治理的多主体合作必要通过法律手段为市场主体和社会力量让权、赋权。没有这一基础，就很难通过地方立法进行相关的创新性立法。
这些条件其实某种程度上也反映了当前环境立法存在缺失或功能不足，尤其表现在市场化、服务型、说服式、体现社会治理能力的制度工具较少或者仅有原则性、倡导性规范。
环境治理体系的现代化需要强制与合作的结合、守法与执法并进，因此要在制度层面补齐短板，通过地方立法充分发挥私主体环境绩效标准、可市场化的许可、价格引导、协商、声誉机制、建议、指导、警告等柔性规制工具的激励、诱导、服务和整合功能。这样，在整合多主体的多层次规范和多元化工具基础上，才能将环境治理体系现代化推向更深层次。
通过地方立法调整多元利益关系延长国家立法功能线
中国环境报：在生态环境领域，国家立法和地方立法之间如何良性互动?今后一些先于国家立法的地方立法存在，会不会影响法制统一?
杜辉：地方立法扩容是在发展、改革、创新和法治相互交织的背景下展开的，因此立法权的行使必须与这些社会转型问题紧密结合在一起，既要回应转型需求，更要防范转型中诱发的制度风险。法制的统一性是这种复杂治理情景的基础，构成了地方立法的实质性界限，是任何层级地方立法工作必须遵守的基本准则。
因此，鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家立法并不是否弃相关的要求，而是在其划定的边界范围内进行创新。并且，随着国家与社会、政府与市场关系的结构性变化，地方能够更真切直接地观察到这种变化带来的治理情景变化，在法制统一的前提下鼓励有条件的地方先于国家立法，也是借助于地方立法的传导功能，使法律体系能对这些变化保持灵活性。
从规律上看，地方环境立法创新必然涉及国家和地方之间事权划分和治理绩效考核等复杂关系。地方环境立法除遵循“不抵触、有特色、可执行”的原则要求外，可以通过积极调整环境治理中复杂多元的利益关系来延长国家立法的功能线。通过主动立法、科学立法、创新立法塑造政府、社会、市场并驾齐驱的治理格局，拉伸国家立法制度功能的延长线。这样一来，自上而下和自下而上两个维度的治理诉求都可以在地方立法中实现良性互动。
中国环境报：有时听到一些基层执法人员提出国家环境法律规范较笼统，不易操作。地方立法是不是可以很好地解决这方面问题?
杜辉：地方立法越是下沉就越是强调规范的可操作性。事实上，吸纳市场机制和社会机制的创新立法固然重要，但将国家法律转化为治理过程更需要地方立法的转译、解释和补强。在很多社会管理领域，执法规范常常由于笼统或冲突给执法人员形成困扰，既提高了执法成本，也消解了法律的权威性。
比如，在乡镇污水处理场站的监管领域，很多基层政府并未明确监管职责，而上位法也未能清晰划分职责，形成了监管不足。再比如，在涉及行政裁量的环境执法领域，上位法可能仅仅提供了立法目的和授权条款，对于如何结合生态环境综合执法实践来明确执法条件、参酌因素、裁量基准和过程，都需要地方立法予以完善，最终与国家立法形成合力。
中国环境报：地方环境立法放权是一个什么信号?对今后准备开展这项工作的地方立法部门，您有什么建议?
杜辉：从制度功能上来看，地方环境立法权向市级延伸就是要推动环境治理决策结构转型，激发地方政府在生态环境保护中的适应性、主动性和创造性，拓展市场和社会的参与空间和能力，塑造地方环境法治体系以及更均衡的央地治理体系，最终推进依法治理与有效治理的有机统一。而要行使好地方环境立法权，必须坚持有序、科学、有效的工作原则。
所谓有序，一方面是要根据地方治理实践有的放矢，不盲目追求立法数量，注重结果控制;另一方面还要借助于一套致力于信息沟通、利益分配、形成共识、反思纠偏的程序机制来对其进行过程控制。
所谓科学，则是要明确权力边界，引入立法评估和社会沟通，加强重点领域立法，防范立法风险，紧紧围绕环境治理主体和客体的转型以及治理方式、程序、手段、标准的转型，全面推进执行性立法、配套性立法、创新性立法和协调性立法。
所谓有效，就是要以提升治理效能为准则，在兼顾国家法制统一和地方治理特殊性的基础上守正创新，扎根环境治理实践，既注重环境领域的秩序塑造、排除风险、权利保护，也要关照环境公共产品和服务的供给，使环境治理过程更灵活、更有效。
