2019年10月31日，党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，全面而深刻地阐释了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和总体要求，并从坚持和完善党的领导制度体系等14个方面作出重要的战略部署。其中，在“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”部分，明确提出“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”。
排污许可制度在我国的发展可追溯至上世纪八十年代，其最初只是实现污染物排放总量控制的一种手段。因此，很长的一段时间内，排污许可制度的功能一直未能得到正确的认识和充分的发挥。
自党的十八大以来，随着生态文明建设的推进，作为生态文明体制改革的重要一环，排污许可制度受到了前所未有的重视。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》、“十三五”规划纲要等文件先后提出要完善排污许可制度。
2016年，国务院办公厅正式印发《控制污染物排放许可制实施方案》(以下简称《实施方案》)，对排污许可制度改革的指导思想、基本原则、目标任务以及改革步骤作出了详细的部署。在党中央的政策引领下，《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律在修订过程中也先后对排污许可作出规定。
在生态文明体制改革的总体布局中，排污许可制度被赋予了全新的使命。《实施方案》提出，要将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，作为企业守法、部门执法、社会监督的依据，为提高环境管理效能和改善环境质量奠定坚实基础。
根据《实施方案》的部署，到2020年，我国将完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，全国排污许可证管理信息平台有效运转，各项环境管理制度精简合理、有机衔接，企事业单位环保主体责任得到落实，基本建立法规体系完备、技术体系科学、管理体系高效的排污许可制，对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制，实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。
在党中央和国务院的正确领导下，排污许可制度改革取得了显著进展。原环境保护部及时制定了《排污许可管理办法(试行)》，对排污许可的申请、核发、监管、法律责任等作出详细规定，为排污许可的实施提供了基本的规范和指引。同时，制定了《固定污染源排污许可分类管理名录》和多项排污许可支撑技术规范，确保排污许可制度能够有效落实。据统计，目前已制定排污许可证申请与核发技术规范48项、自行监测指南14项、污染防治可行技术指南7项、污染源源强核算指南18项。
根据生态环境部发布的信息，截至9月10日，全国已累计核发火电、造纸等重点行业排污许可证6.7万余张，登记企业排污信息4.3万余家，管控大气污染物排放口24.89万个、水污染物排放口5.14万个。为了给排污许可制度提供更强有力的法律保障，《排污许可管理条例》也在紧锣密鼓地制定当中。
党的十九届四中全会将排污许可制度纳入《决定》当中，表明了党中央对于排污许可制度的高度重视。同时，也吹响了进一步深化排污许可制度改革的冲锋号。
为按时完成《实施方案》所确定的改革目标，加快构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，排污许可制度改革至少还需在以下几个方面加大努力：
加快制度的整合与衔接。排污许可制度应尽量将排污单位相关权利义务予以整合，并在排污许可证上予以明确，从而实现一证式管理，使排污许可真正成为企业守法、政府执法、社会监督的依据。
同时，排污许可制度应与环境影响评价制度、环境标准制度、“三同时”制度、环境监测制度、环境税制度等其他环境管理制度进行有效衔接，形成体系完整、运行顺畅的环境管理制度体系。例如，通过排污许可制度，为环境税、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据。通过制度的整合与衔接，拓展排污许可的制度功能，使排污许可具备作为固定污染源监管制度体系核心的制度能力。
加快制定《排污许可管理条例》，完善配套的技术规范。依法治国是我国的基本国策，也是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。排污许可制度的实施需要在法治的轨道上进行，排污许可实践的成功经验也需要通过立法予以固定，应进一步加快制定《排污许可管理条例》的步伐。由于排污许可涉及一系列的标准、名录和技术规范，相关主管部门应同步制定和完善相应的规章和技术性规范，为排污许可的实施提供技术支撑。
加快证后监管体系和监管能力建设。制度的生命力在于执行，排污许可的监管直接决定着排污许可制度能否取得实效。根据部署，所有固定污染源的排污许可证核发工作将于2020年完成，此后将面临着巨大的证后监管任务。因此，应从人力、物力、财力等多方面加大对排污许可监管工作的投入，加强监管机构建设和监管人员培训，不断完善监管体系，提升监管能力。同时，创新监管方式，充分运用大数据、人工智能等新兴技术实施监管，大幅提高监管的效率。
(作者单位：北京大学法学院)
