美丽中国先锋榜(30)|探索用最严格的制度最严密的法治保护生态环境——浙江绍兴市生态环境损害赔偿制度的改革实践

   日期:2019-10-08     来源:生态环境部     浏览:30     评论:0    
核心提示:【引言】2017年5月26日,习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习时强调,推动绿色发展,建设生态文明,重在建章立制
 【 引言 】2017年5月26日,习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习时强调,推动绿色发展,建设生态文明,重在建章立制,用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境,加强自然资源和生态环境监管,推进环境保护督察,落实生态环境损害赔偿制度。

  【 摘要 】“环境有价、损害担责”,谁污染了环境、破坏了生态,就应该为此承担责任。然而长期以来的现状是:“企业污染、群众受害、政府买单。”为破解困局,作为浙江省生态环境损害赔偿制度改革试点市,绍兴在市生态环境局增挂环境污染损害赔偿管理处,部门合力全面追究环境损害者的刑事、行政和民事(经济赔偿)责任。探索形成了生态环境损害赔偿改革实施方案和配套的调查评估、赔偿磋商、损害修复、赔偿诉讼、司法修复、资金管理等“1+6”生态环境损害赔偿制度框架,形成了“自行修复”“替代修复”“异地修复”的责任承担方式,建立了生态环境损害赔偿技术协作机制、行政磋商机制和司法修复机制。以生态环境损害赔偿为着力点,运用赔偿制度和实践来助推工业园区整合提升和印染化工电镀传统产业改造提升,重点传统产业产值、利税保持两位数增长。警示教育广大企业守法经营,守住生态环境底线,充分发挥了制度和法治为生态文明建设保驾护航的作用。

  【 关键词 】生态保护 生态环境损害赔偿 环境修复

  一、背景情况

  绍兴市是以传统产业为主的工业大市,纺织、化工、金属加工等三大传统产业占到全市工业经济总量的“半壁江山”。其中纺织和化工产值占规上工业产值的四成。传统产业占比较大、绿色产业新兴产业规模偏小、产业发展层次不够高,污染物排放总量大、环境隐患多的现状短期内难以彻底转变。企业违法排污,固体废物非法转移、倾倒、处置等案件还时有发生。以生态环境损害赔偿改革助推转型升级,坚持绿色发展,从源头上减少污染,才能满足人民群众对优美生态环境需要,才能使违法企业承担应有的赔偿责任,使受损的生态环境得到及时的修复,破解“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面。

  生态环境遭到了损害,到底如何赔偿?现行法律体系中生态环境损害赔偿制度已经存在一些原则上的规定,但这些规定都较为抽象,缺乏系统性和可操作性。具体启动的条件、损害的范围、赔偿的依据标准、赔偿磋商的程序、修复程序、资金的落实均无从入手,以至于生态环境损害赔偿制度悬于思路、难以落地。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作,党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。为逐步建立生态环境损害赔偿制度,2015年11月27日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,要求通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径,形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制,探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度,加快推进生态文明建设。

  为破解困局,绍兴市紧紧围绕“环境有价,损害担责”的指导思想,深入开展生态文明体制改革,积极探索环保体制机制创新。2016年2月3日,中共浙江省委办公厅印发《省委全面深化改革领导小组2016年工作要点》,要求按照国家规定程序和要求,选取绍兴开展生态环境损害赔偿制度改革试点,探索建立生态环境损害赔偿磋商、鉴定评估机制,完善相关诉讼规则,加强赔偿和修复的执行与监督。

  根据中共中央办公厅、国务院办公厅文件以及浙江省委、省政府的部署,2016年4月18日,中共绍兴市委办公室和绍兴市人民政府办公室联合印发了《绍兴市生态环境损害赔偿制度改革试点工作方案》。试点方案根据两个文件的要求、因地制宜制定了试点目标,明确了试点范围,确定了包括规范污染损害鉴定评估、建立赔偿磋商制度、完善司法衔接机制、完善生态环境损害赔偿金管理机制等四项试点重点内容,设置进度时间,并配套了保障措施。

  二、主要做法

  浙江生态环境厅精心组织,绍兴市委、市政府高度重视,本着在法治下推进改革、在改革中完善法治的思路扎实推进,市法制办、市检察院、市中级人民法院和市生态环境局等部门紧密合作、职责分明、有序开展,从制度机制、能力建设着手,大胆探索,出台了生态环境损害赔偿的系列文件和系列制度,构建了生态环境损害赔偿制度的整体框架,综合运用鉴定评估、赔偿磋商、赔偿诉讼等手段,通过案例实践,验证生态环境赔偿制度体系,推进绍兴市生态环境损害赔偿制度的改革实践工作,形成生态环境损害赔偿制度绍兴样板。

  (一)完善组织架构,加强组织领导

  绍兴市政府成立了市生态环境损害赔偿制度改革试点工作领导小组,市长任组长,分管法制、环保的副市长任副组长。领导小组办公室设在市生态环境局,政策法规处承担具体环境损害赔偿试点工作,使这项工作在法治的轨道上运行。在职数和人员编制紧张的情况下,市委、市政府为推进改革,经市编委批复同意在市生态环境局增挂环境污染损害赔偿管理处,增加全额拨款事业编制3名,增配中层副职1名。

  绍兴市已基本形成生态环境局、自然资源与规划局、住房城乡建设局、水利局、农业农村局、司法局、中级人民法院、检察院等相关部门共同开展赔偿磋商工作的职责分工,负责环境保护监督管理职能的行政主管部门可以提请主张,通过绍兴市环境污染损害赔偿管理处(现设在绍兴市生态环境局)共同向义务人开展赔偿磋商。各行政职能部门的索赔启动条件统一为:“(1)发生一般及以上突发环境事件;(2)在国家、省级和市级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件;(3)非法排放、倾倒危险废物三吨以上的;(4)发生环境污染和生态破坏,造成直接财产损失三十万元以上的。”在职责分工上,“其他负有环境保护监督管理职责的行政主管部门”在发生生态环境损害事件、发生生态环境损害行为时或者接到相关生态环境损害报告、通报后,经调查发现生态环境损害属于生态环境损害赔偿磋商情形的,可以委托相关鉴定评估机构进行评估,并向市生态环境局提出生态环境损害赔偿磋商申请。

  《绍兴市生态环境损害赔偿制度改革试点工作方案》的发布,厘清了各相关部门的定位和职责分工,明确了启动调查索赔的条件,确定了赔偿权利人,发挥了不同部门的专业优势。

  (二)健全制度体系,突出法制把关

  市政府法制办对各项制度进行合法性审查,严格提高制度规范性。根据2016年4月市委办公室、市政府办公室印发的《绍兴市生态环境损害赔偿制度改革试点工作方案》,市政府制定出台了《绍兴市生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》;市委市政府美丽建设办公室印发了《绍兴市生态环境损害修复管理办法》;市生态环境局先后与市中级人民法院、市检察院联合下发了《关于进一步推进生态环境损害赔偿诉讼工作的意见》;与市检察院、市中级人民法院、市公安局联合下发了《关于建立生态环境司法修复机制的规定》;市生态环境局与市财政局联合出台了《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》;市生态环境局还制定了《绍兴市生态环境损害赔偿鉴定评估管理办法(试行)》,从而建立了较为完善的“1+6”生态环境损害赔偿制度体系,同时,细化了工作流程,为损害赔偿工作的开展打下了有力的基础。2016年8月,绍兴市将建立和完善大气污染损害赔偿制度写入《绍兴市大气污染防治条例》,以地方法规的形式确定环保部门可以通过磋商、行政协调等途径确认排污单位承担生态环境修复、损害赔偿等责任。2018年6月,为全面深化生态环境损害赔偿制度改革工作,绍兴市委、市政府又在全国设区市出台了《绍兴市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》(以下简称《方案》)。

  “尽管在之前的探索过程中已经取得一定成绩,但实际操作中国家改革试点授权省级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,绍兴市作为地级市遇到了赔偿权利主体不明确、损害赔偿范围不明晰等问题。”绍兴市生态环境局相关负责人举例说:“在当时试点过程中,诉讼主体并未明确,生态环境局、检察院均不具备诉讼主体资格,可操作性不强,只能通过第三方来提起诉讼。在此次出台《方案》过程中,绍兴市总结经验,明确了赔偿权利主体,环保部门和检察机关都具有诉讼主体资格,从试点改革到经验推广再到正式方案瓜熟蒂落,绍兴走出了一条接地气的生态环境损害赔偿改革探索之路。”

  《方案》确定生态环境损害赔偿的程序分5步走:调查评估、磋商与诉讼、执行与监督、生态修复、修复绩效评估。《方案》完善了分级启动调查评估的工作机制,明确了市政府负责较大以上生态环境损害赔偿磋商、赔偿工作部门负责其他生态环境损害赔偿磋商的机制,还明确完善行政司法衔接机制,探索生态环境损害赔偿刑民结合诉讼机制,“真正做到了专业部门做专业的事”。

  赔偿后的资金如何管理,如何规范使用,也是一项亟须解决的问题。绍兴市探索出在市生态环境局建立财政专户,实行专户存储、专账管理的模式,专款专用,统一核算。在2018年后根据国家、省改革方案,统一将生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入,全额上缴环境损害地区、县(市)国库,纳入一般公共预算管理,列入其他专项收入。资金使用更加合理规范。生态环境损害赔偿资金规定主要用于损害结果发生地开展的生态环境修复、清除或控制污染等相关支出,以及鉴定评估、诉讼等费用支出。通过生态环境损害赔偿资金管理办法科学制定了生态环境损害赔偿金收缴、使用及管理机制,严格资金使用范围,保障损害赔偿工作有效推进。

  (三)规范鉴定评估,提供技术支撑

  环境损害鉴定评估作为生态环境损害赔偿过程的首要环节,绍兴市起步较早。如何对生态环境损害程度进行鉴定评估?这就要求有一支专业技术过硬的队伍来承担。为了推进生态环境损害赔偿工作的顺利实施,生态环境部先后发布《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》,陆续推出了技术支撑文件《环境污染损害数额计算推荐方法》(第I版及第II版)、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》,并于2011年在河北、江苏、山东、河南、湖南、重庆、昆明“五省二市”开展试点。2014年绍兴市基于自身需要也申请纳入试点城市。2014年原环境保护部批准绍兴市生态环境局作为全国环境污染损害鉴定评估工作的试点单位,2016年1月原环境保护部对绍兴市环境污染损害鉴定评估工作进行了阶段性评估。依托绍兴市环保科技服务中心为环境污染损害鉴定评估实体,挂牌成立绍兴市环境污染损害鉴定评估中心。该评估中心人员配备硕士学历19人、博士2人、高级工程师19人,专业从事环境污染损害司法鉴定评估试点工作。2016年初,该中心被列入原环境保护部环境损害鉴定评估推荐机构名录(第二批),并成为浙江省高院对外委托机构中首家环境污染损害鉴定评估机构,为环境管理、司法以及损害赔偿制度试点提供了有力的技术支撑。

  (四)开展赔偿磋商,大胆探索实践

  2016年以来,先后开展生态环境损害鉴定评估案例71起,完成赔偿磋商17起,提起诉讼3起,实施生态修复项目4个,收缴35家环境污染损害责任单位污染损害赔偿金930万元,完成损害修复工程建设费用565万元。2016年改革试点期间,浙江乐祥铝业有限公司厂区西侧围墙外有排放口,大量呈较强酸性的淡黄色废水从河道水面下的排放口涌出,进入浙东运河(外官塘)水域。针对浙江乐祥铝业有限公司的违法排污行为,绍兴市生态环境局在查封企业,将案件移送公安机关的同时启动了生态环境损害赔偿程序,委托绍兴市环保科技服务中心对这家企业的损害行为进行评估,最终认定,浙江乐祥铝业有限公司的污染行为造成运河(外官塘)水生态环境的损害,同时核定环境损害数额为68.8万元。2016年6月24日,市生态环境局将全国第一份生态环境损害赔偿意见函送达浙江乐祥铝业有限公司(环境损害单位),经过磋商达成赔偿协议,企业承担赔偿责任,《中国环境报》头版头条对此进行了报道。

  2018年4月,G1512(甬金)高速公路往金华方向103公里+300米处盐酸槽罐车交通事故盐酸泄漏案件,是浙江省改革实施方案出台后第一个完成协议签订的赔偿案件。浙江上峰建材有限公司干扰自动监测数据,违法排放大气污染物案件是绍兴市第一个大气污染损害赔偿案件,该案件中企业自愿追加资金175万余元,完成替代修复工程建设,并通过了修复效果评估和专家验收。市中级人民法院对该案的修复协议进行了司法确认,是浙江省第一例由法院对生态环境损害赔偿磋商达成协议进行司法确认的案件。绍兴市积极探索污染企业自愿认缴损害赔偿款模式,收到绍兴柯桥越兴金属制品有限公司1笔自愿认缴赔偿款计6万元,该案件成为第一起由企业自愿申请以捐赠方式进行生态环境损害赔偿的案件。

  通过几年的案例实践,绍兴市对于生态环境损害赔偿具体操作流程进行实践,尝试不同的赔偿方式,丰富了责任方履行赔偿责任的方式。严格落实赔偿责任,对所有赔偿都追偿到位。

  (五)实施环境修复,消除污染影响

  除以赔偿金方式承担外,绍兴市探索建立“修复项目库”,形成了“司法修复”“替代修复”和“异地修复”的责任追承方式。建立了生态环境司法修复机制,做法被最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》吸收。2015年因浙江昌峰纺织印染有限公司(已关停)东侧围墙外水体造成的污染,从生态环境损害赔偿金账户列支120万元,委托越城区东浦镇政府进行了修复,经过5个月的修复,使长达800多米的“污水沟”恢复清澈,主要指标基本达到修复目标要求,水质由原先的劣V类水恢复为III类水。

  2018年,绍兴市建成了诸暨市店口镇生态警示公园,该公园由8家非法排放重金属废水的企业自愿共同出资120万元建设。公园选址为店口镇一处亟须整改的垃圾丢弃点,占地面积为2783平方米,这是绍兴市首个替代修复场地。修复地选址以环境改善、居民得益为宗旨,修复成公园以后,既提升企业的环境意识,又充分利用城镇边缘空间。生态警示公园建成后,警示了店口镇的上百家五金加工小企业。2016年后该镇再无出现涉刑案件,行政处罚案件也大幅减少。五金加工小企业逐渐将企业中的酸洗工序交给治污设施更好的大型企业以减少污染排放。这些做法被《人民日报》《浙江日报》《中国法制报》《中国环境报》和《中国检察报》等媒体作为生态改革创新典型进行报道。此外,还对诸暨市次坞镇一件违法排放大气污染物案件实施异地替代修复,建设生态警示公园,修复金额286万元,其中企业自愿追加资金175万余元。
 


        2016年以来,全市检察机关针对非法捕捞等刑事案件探索环境损害救济制度,实践“生态司法修复补偿”80余起,“生态·环境保护”专项检察工作受到最高检察院的高度肯定。尝试将司法修复纳入损害赔偿。根据《关于建立生态环境司法修复机制的规定(试行)》,对涉及生态环境损害的刑事案件,司法机关应引导、督促损害责任者承担生态环境损害赔偿责任,对于积极履行赔偿责任、实施司法修复的损害责任者可依法酌情从轻处罚,有利于生态环境损害赔偿的履行,扩大了损害修复内涵,丰富了损害赔偿手段,这一做法被最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第五条所吸收。这也是绍兴本着对受损环境赔偿的原则提出的创新性的制度。

  (六)开展赔偿诉讼,彰显法律权威

  环境损害后,环保机关进行索赔过程中,如果跟侵权主体磋商不成,责任人不肯履行赔偿责任怎么办?及时提起赔偿诉讼,谁来起诉,怎么起诉?绍兴在试点期间探索了公益诉讼的方式。绍兴市中级人民法院、绍兴市人民检察院、绍兴市生态环境局为此联合发布了《关于进一步推进生态环境损害诉讼工作的意见》,指导环境损害赔偿民事诉讼工作。市中级人民法院成立了全省第一个环境资源审判庭,越城区法院设立了环境资源审判庭,市人民检察院公益诉讼部是全省首个正式成立的公益诉讼部,为公益诉讼提供了保障。2016年3月,新昌县某医药胶囊有限公司开展项目,将造桥工程承包给吕某进行施工作业,后者在挖桥墩基础坑时,由于施工失误造成污水窨井塌方、污水管道断裂,管道里的含油废水进入拔茅大坑内桥墩基础坑中,引起基础坑附近的河水污染。事发后,该胶囊公司和承包商吕某均没有采取有效措施,继续操作抽水泵,导致含油废水汇入新昌江,造成拔茅大坑河道和新昌江局部受到污染。经新昌县环保部门调查,新昌县某轴承公司的员工将废淬火油偷排入车间附近的污水管网,累计偷排250公斤。轴承公司偷排废淬火油,医药公司施工方挖断污水管道造成污水外泄,这起由偷排和施工造成的环境污染案件,导致新昌江局部水体受到不可修复的污染。市生态环境局在追缴赔偿金时,医药公司、施工方、轴承公司相互推诿责任。此案成为绍兴市第一个未达成磋商赔偿的案例,因此案件进入公益诉讼程序。2016年11月22日,绍兴市生态文明促进会向市中级人民法院提起首起公益诉讼,经法院主持调解,三被告赔偿环境修复费用8万余元。2017年2月21日《人民法院报》报道了文章《绍兴审结首例环境公益诉讼案》。

  绍兴市在环境公益诉讼方面进行了有益探索,注重检察院与部门联合督办,积极开展司法联动。绍兴市两级检察院着力探索践行生态修复制度,因地制宜推广补植复绿、增殖放流等修复方式,督促赔付生态损害赔偿款、收缴罚款292.5万元,放流鱼苗629万尾,并且积极探索生态损害替代性修复新途径,打造生态损害修复绍兴品牌,成为全省公益诉讼的一大亮点。

  2018年在全国试行生态环境损害赔偿制度后,绍兴市开展赔偿磋商5起,赔偿金额125万余元,修复金额286万元。广大企业受到了良好的警示教育,未发生因磋商不成提起的生态环境损害赔偿民事诉讼。

  三、经验启示

  浙江绍兴市在习近平生态文明思想的科学指引下,坚定不移走“绿水青山就是金山银山”之路,以建设美丽绍兴样板为目标,用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境,积极实践生态环境损害赔偿制度的深化改革。绍兴市的改革实践成果形成了可操作、可落地、可推广的经验。

  (一)以生态环境损害赔偿为发力点,开展传统产业改造提升

  绍兴市委、市政府提出“绿色高端、世界领先”目标,以绿色理念为引领,以政策制度设计为动力,以生态环境损害赔偿担责倒逼传统产业转型升级。2016年以来累计整合、重组、退出印染企业151家、化工企业153家,淘汰落后产能企业1032家,整治“低散乱”企业7949家,处置“僵尸企业”164家。建立市县两级“亩均论英雄”大数据平台,开展3929家规模以上企业和3625家规模以下企业用地、用能、排污“亩均论英雄”年度评价排名,不断强化政策叠加引导作用。加强正向激励和反向倒逼,推动企业转型升级、集约发展。2019年第一季度,全市五大重点传统产业实现产值791.4亿元、增加值136.9亿元、利润35.3亿元,均得到了快速增长。

  (二)以配套制度为落脚点,构建制度框架

  围绕生态环境损害制度改革试点,紧扣环境的价值导向,绍兴从实际实践出发,核心在于赋予市政府代表公共环境利益进行索赔的权利,并以此为逻辑起点构建生态环境损害赔偿的制度框架。在生态环境损害赔偿的制度框架中,重点是明确生态环境损害赔偿的内容与范围、索赔主体、生态环境损害赔偿的协商与诉讼程序。形成了《绍兴市生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,统筹建立环境损害调查评估、赔偿磋商、损害修复、赔偿诉讼、司法修复、资金管理等“1+6”的配套制度体系,完成了从启动范围到最终修复、从环境损害到最终受益的整体机制,为其他地区解决生态环境损害赔偿问题提供了路径借鉴。而通过生态环境损害鉴定评估、损害赔偿、刑事附带民事环境损害公益诉讼等可适用的案例实践,为其他地区提供了涵盖民事纠纷解决、刑事责任认定和行政磋商高效介入的多种模板,具有借鉴价值。

  (三)以赔偿实践为突破点,丰富管理模式

  改革试点以来,绍兴市建立了环保与公安、检察院、法院等司法联动机制、环保与其他政府部门的技术协作机制、行政磋商机制和司法修复机制。特别是以“行政磋商,司法保障”为原则的磋商性机制的创立进一步丰富了我国生态环境管理模式,弥补强制性行政手段和公益诉讼的短板,有效促进生态环境保护管理效率的提升。损害赔偿制度磋商先行,在传统诉讼之外谋求更为高效和和谐的替代性纠纷解决方案,减少了法院的诉累,节约了行政和司法资源。

 
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