美丽中国先锋榜(28)|福建南平深化集体林权制度改革践行“两山”理念

   日期:2019-09-27     来源:生态环境部     浏览:36     评论:0    
核心提示:【编者按】  近日,中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例生态文明
      【编者按】

  近日,中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行,该书围绕贯彻落实习近平生态文明思想,选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例,充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。现将这30个案例予以编发,供大家学习借鉴,不断推进美丽中国建设。

  【引言】

  2014年2月,习近平总书记作出重要批示:要全面深化林业改革,创新林业治理体系,充分调动各方面造林、育林、护林的积极性,稳步扩大森林面积,提升森林质量,增强森林生态功能,为建设美丽中国创造更好的生态条件。

  【摘要】

  2003年以来,福建省南平市持续推进集体林权制度改革,基本完成了“明晰产权、承包到户”的改革任务,激发了林农发展林业积极性。但是,由于林权分散出现了林业经营粗放化、破碎化等问题,导致规模化经营水平低、森林质量提升难、森林资源资产变现难,绿水青山有效转变为金山银山的途径还不明确,生态保护与林农利益的矛盾日益突出,深化集体林权制度改革面临新问题新挑战。

  为了有效破解难题,南平市坚持问题导向,深化集体林权制度改革,以实现“生态美、百姓富”为目标,通过整合流转、评估、担保、收储、贷款等服务职能,搭建了集森林资源管理、开发、运营于一体的平台,通过创新林业投融资机制、创新林业经营办法以及引入市场化资金和专业运营商等做法,实施森林质量精准提升工程,促进林业分散资源规模化、长期收益短期化,进一步发展完善了林业治理体系,打通了资源变资产、资源变资本的通道。

  南平市在深化集体林权制度改革中,始终践行“绿水青山就是金山银山”的理念,以完善的集体林产权制度为基础,围绕森林质量提升、服务体系整合、分散资源收储等难点突破,整体推进了林业治理体系的创新,为探索林业可持续高质量发展、寻找青山变金山的实现路径、实现“生态美、百姓富”提供了有益借鉴。

  【关键词】林业治理 集体林权改革 生态赎买

  一、背景情况

  南平市位于福建省北部,是闽江源头、“双世遗”武夷山所在之地、福建省面积最大的设区市,具有中国南方典型的“八山一水一分田”特征,森林覆盖率77.99%,森林蓄积量16819万立方米,林业用地面积3256.5万亩,竹林面积624.8万亩,生态公益林面积836.3万亩,素有“南方林海”“中国竹乡”之誉。从2003年起,福建省在全国率先开展集体林权制度改革(以下简称“林改”),南平市委市政府高度重视,在保持林地集体所有的前提下,围绕“明晰所有权,放活经营权,落实处置权,确保收益权”,明晰林木所有权和林地使用权,落实和完善以家庭承包为主体,多种经营形式并存的集体林经营体制,全市共完成林权发证2671.22万亩,发证率99.01%,发放林权证64.74万本,林权证到户率96%以上,基本实现了“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”的目标。

  随着“明晰产权、承包到户”集体林权改革主体任务的完成,林地分到了农户手中,制约林业发展的产权归属问题得到解决,农村生产关系进行了调整,林权证的落实到位明确了林农对林地的经营、处置享有法律保障,农户经营林地的积极性得到了显著提升。但是,随之产生的林地分散、破碎化经营问题也逐步凸显,导致造林、采伐成本上升,森林病虫害防治难度加大,林业机械化难以推广,需要集约经营的林业项目难以有效承接,严重制约了林业产业化和可持续发展。2014年,南平市出台《关于持续深化集体林权制度改革进一步推进林业规模经营的意见》,以市场需求为导向,以合作互助为纽带,鼓励林业专业合作社、家庭林场等经营主体发展,引导分散林农通过一定组织形式联合起来,提高经营水平和组织化程度,同时,探索在林权流转交易、森林资源评估、林权抵押担保、林业科技等方面建立服务平台,对推进林业规模经营提供保障支撑。尽管通过这次改革,集体林权制度改革得到补充和深化,林业治理体系发展得到有益探索,2014—2017年新型林业经营主体数量增长66%,各县(市、区)全部建立林业四大服务平台,林业服务水平显著提升,但是对如何实现林农增收、森林增绿、生态增效的多方共赢,还没有找到更好的办法。

  一方面是社会越来越高的美好生态环境的需求,另一方面是林权所有者越来越强的致富愿望。生态保护与林农利益的矛盾日益凸显。据调研,98%的受访对象表示,承包经营林地主要是以追求经济效益为主要目标,更愿意营造经济效益高、经营成本低的杉木纯林,还有近1/4表示为了经济效益,可以牺牲生态效益。而行业管理部门和社会则希望能兼顾生态效益、社会效益。深入分析,这个矛盾归根结底是可持续发展的问题,反映在农村林业生产力水平低上,这有林业生产周期长、投资见效慢的原因,有林业经营者缺少资金和技术的原因,还有森林资源利用水平低的原因等。2018年4月,南平市委市政府出台《关于深化集体林权制度改革加快国家生态文明实验区建设的实施意见》,提出围绕推动林业高质量发展,持续深化集体林权制度改革,开发利用集体林业多种功能,着力构建现代林业产权制度,引导适度规模经营,更好地实现“生态美、百姓富”。

  二、主要做法

  为实现“生态美、百姓富”,南平市在构建现代林业产权制度的基础上,围绕推动林业高质量发展,以问题为导向,发挥政府主导作用,从林业融资、技术突破、赎买改革和服务体系等方面创新突破,探索出了“森林生态银行”的特色创新做法,即通过搭建集森林资源管理、开发、运营于一体的平台,对碎片化、分散化的森林资源进行规模化收储、整合、优化,引入市场化资金和专业运营商,实现森林资源变资产、变资本。

  (一)创新融资机制,引入金融活水 推动林业绿色发展

  林业是国民经济重要组成部分,但林业融资仍是薄弱环节。长期以来,由于林业项目投资周期长、回报率偏低等原因,融资难、融资贵问题普遍存在。一直以来,全市的林业投资都是靠政府补一点、林农或合作社等业主投一点的小而散模式。2017年1月,国家发展改革委、原国家林业局、国家开发银行和中国农业发展银行联合出台《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》,南平市抓紧政策机遇,策划了国家储备林质量精准提升工程项目,计划投资达215亿元,其中政策性贷款达到170亿元,创下福建省单个林业项目规模的历史记录。但是项目涉及范围广、投资大、模式新,如何让项目真正落地,获得优惠的政策性贷款资金?

  当时,摆在南平面前的只有三条路可以走——林权抵押直接融资模式、政府购买服务模式和PPP模式。传统的林权抵押直接融资模式最为成熟,但是由于项目建设规模达到468.97万亩,涉及大量的资产评估,不仅费时费力,而且评估成本非常高,该模式走不通;政府购买服务模式已经在广西储备林项目中取得成功,但是由于财政能力不足以及不确定性原因,也不适用于南平;PPP模式虽然在全国国家储备林项目建设中还没有成功先例,操作难度大,但经过认真研究分析,该模式最适合南平实际。南平市委、市政府决定以PPP模式推动国家储备林质量精准提升工程项目的实施。

  面对加快项目落地的压力,南平市林业局迎难而上,牵头项目各参与方厘清程序,倒排时序,紧密衔接,各环节严格按照规定要求推进工作落实,确保了项目“一方案、两论证”和社会资本招标采购等各环节合法合规,并且仅用时66天,完成PPP项目招投标,12家单位组成的联合体为项目中标人。随着《PPP项目合同》《PPP项目子合同》《项目建设协议》的签订,项目正式落地实施,为南平林业建设引入了金融活水,极大地推动了林业绿色发展、高质量发展。该项目成功入选了财政部第四批政府和社会资本合作示范项目。2017年10月、12月,国家开发银行、国家林草局分别在南平举办了全国开发性金融支持国家储备林建设现场会和国家储备林建设培训班,现场推广南平国家储备林项目建设经验。

  (二)突破技术瓶颈,开展可持续经营 提升森林综合效益

  林地经营收益一直是林农重要的经济收入来源。20世纪七八十年代,南平市大力发展以杉木、马尾松为主的人工林,导致森林结构针叶化严重,树种结构失调,综合生态效益较差。南平作为闽江的源头,森林质量直接影响福建省的生态安全,提升森林质量成为南平生态建设的重中之重,找到一条高质量、可持续的经营发展之路成了摆在南平林业人面前的一道紧迫的课题。新的经营方法要求既能保障经济收益,又能提高生态效益,实现经济和生态综合效益的共同提高。

  如何找到实现“双赢”的新经营方法?从2014年起,市林业局开始探索多种经营的方法,在顺昌县国有林场岚下分场建立示范样板,该示范样板经3次间伐,保留杉木32株/亩,于当年林下套种3年生和1年生闽楠苗,2017年又套种杜鹃,计划于2026年、2036年各实施1次杉木主伐择伐,同时采挖部分闽楠、杜鹃作为绿化苗销售,实现以短养长。按照2026年主伐来测算,至2047年时,传统经营方法经过2轮主伐的单位面积经济收益为4.1万元/亩,而按照林下套种经营模式,单位面积经济收益可达16.7万元/亩,是传统经营方法的4倍。同时,更多的试验山场对比数据证明,杉木中龄林强度间伐套种后杉木亩均蓄积增长量0.66—1.38立方米/年,近熟林择伐套种后杉木亩均蓄积增长量1.1—1.8立方米/年,杉木每年亩均蓄积增长量≥传统间伐抚育方式,且套种的闽楠等阔叶树长势良好。基于上述示范样板和试验数据支撑,南平市正式向福建省林业局申报了全省首个林木间伐套种试点并成功获批。

 

       同时,南平在国家储备林质量精准提升工程项目实施中,紧紧围绕高质量发展经营目标,即“针阔混交林达60%以上,成熟林林分蓄积量提高30%以上,成熟林大中径级用材占60%以上,珍稀或乡土阔叶树用材占40%以上”,科学编制造林营林方案,积极探索混交“三改”模式:一是“改单层林为复层异龄林”,通过伐区保留异龄阔叶树实行不炼山造林,及现有林择伐套种乡土阔叶树等手段,最大程度模拟恢复森林原生态。二是“改单一针叶林为针阔混交林”,通过推广6杉4阔(六成杉木、四成阔叶树)针阔混交造林、在现有针叶纯林中择伐套种阔叶树等手段,增强林地亩均产出。三是“改一般用材林为特种乡土珍稀用材林”,在开展集约人工林栽培或现有林改培时,优先选用闽楠、南方红豆杉、赤皮青冈等乡土珍稀树种。目前,仅项目范围内就以“三改”模式培育针阔混交林20.2万亩,全市森林质量得到了很大的提高。同时,为提升森林多种效益,还通过林下种植中草药、培育绿化苗、发展森林旅游和开发林业碳汇项目等途径,在“以短养长”机制的建立上也做了有益探索并取得了一定效益。

  (三)深化赎买改革,建立规范机制 破解生态民生矛盾

  南平市现有的生态布局是 2001 年根据当时社会经济、交通状况、生态需求来区划界定的。党的十八大以来,社会经济飞速发展,铁路、高速公路等交通网线相继建成,一大批山林被列入城镇周边一重山、重点水土流失区、主要交通干线一重山等重点生态区位,其中多数商品林由林农个人投资造林,无法享受生态补偿,同时还要按照有关政策规定接受强制性保护,也无法充分进行开发利用。这意味着林农前期投入的成本无法按时收回,生态保护与林农利益产生了矛盾。

  当林农为保护生态导致利益损失时,政府应当有所作为,或直接进行补偿,或引导社会力量参与生态补偿。从2013年起,南平市以“生态得保护,林农利益得维护”为目标,以自愿有偿、公开公平公正和生态优先为原则,在武夷山市开展先行先试,探索通过赎买、租赁、补助等方式,按照生态功能级别和轻重缓急,利用公共财政资金将应当接受保护的重点生态区位商品林收储起来,并进行科学经营,缓解林农和生态保护矛盾中最紧迫的部分。

  在重点生态区位商品赎买改革初期,相关工作机制尚未建立,存在赎买林地落实难、赎买价格无标准、赎买管理不规范等许多问题。通过实践总结,南平市围绕政策、实施和监管等三个方面,逐步建立了科学规范、高效运转、常态长效的赎买改革工作机制,做到所有程序依法依规。在政策上强调规范化,制定赎买程序、评估程序、监管程序,明确各树种赎买指导价,确保赎买各项工作有章可循;在实施上采用公司化管理,成立专业化的国有运营公司,科学编制资金管理办法、作业设计实施细则、检查验收办法等,做到规范合法赎买商品林;在监管上突出专业化,通过向社会购买专业服务,建立赎买调查评估成果市级复核工作机制,确保赎买改革相关资金、资源和运营过程安全。

  随着改革的深入,仅仅在试点县开展重点生态区位商品林赎买改革已经不够,但是扩大赎买改革范围仅仅依靠地方财政投入难以维系,必须获得更有力的资金支持。在认真总结试点经验的基础上,南平市充分利用国家储备林质量精准提升工程项目优惠的政策性贷款,将改革向南平全域拓展,让全市林农都能享受到赎买改革政策,同时将改革模式逐步向以赎买为主转变,按照市场化方式推进,并对赎买后的重点生态区位商品林制定后续管护机制,将杉木纯林逐步改培成针阔混交林或以阔叶树为优势树种的林分,或是列入生态林储备库,适时调整为生态林,提升其生态功能和景观功能。截至2018年底,全市累计完成重点生态区位商品林赎买等改革面积12.25万亩,占全省改革面积的44%,其中:2018年完成赎买2.39万亩,占全省的59.1%,投入资金近9000万元,国家开发银行政策性贷款比例超70%。

  (四)健全服务体系,一站式便捷服务 促进林业规模经营

  随着集体林权制度改革的持续深入和生态文明建设的不断加强,规模化、集约化的森林资源经营模式应运而生,其核心则是要保证林业生产要素的统一集中。南平市森林资源虽极为丰富,但却高度分散,林农对自有林地的处置方式也向多元化发展,以往的林业基层服务机构已难以满足林业经营者对“活用”森林资源的需求,这就迫切要求林业部门转变管理方式,创新服务方法,为广大林农搭建“接地气”的综合服务平台,为林业资源资本化、规模化提供便利条件。

  集体林权制度改革的目的之一是:“建立林权流转平台,农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现。”林改后,林地和林木的流转交易日趋活跃,但是林权流转涉及法律、经济等各方面,程序又极为烦琐,这对于常年身处山区的林业经营者来说,是十分困难的。为此,南平市以《福建省森林资源流转条例》为依据,建立市、县、乡三级林权流转交易服务平台体系,将辖区范围内的商品林流转全部纳入林权流转交易服务平台进行信息发布、交易和林权变更,实现流转信息化、网络化管理。林农在取得林权证后,可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转,为促进林业规模经营打下良好的基础。2014年以来通过林权流转平台完成林地林木流转变更7104宗地、面积84.16万亩,完成林权交易2068宗地、面积30.69万亩。

  随着社会经济的多元化发展,林业经营者对流动资金的需求不断加大,林权抵押便成了将资源变“资金”的最佳渠道。然而,由于林权资产存在评估难、监管难、风险处置难等问题,在缺乏有效担保的情况下,金融机构不愿对林业经营者发放贷款。加上金融机构本身不具备林地林木经营管理的经验,遇到林权抵押贷款无法按照合同约定偿还债务时,对抵押物(森林资源资产)的管理有难度,导致林权抵押贷款工作难以推进、推广。经过周密的调研策划,南平市出台意见,指导各县(市、区)依托国有林业经营实体,组建国有性质的林业收储中心,在林农、林业合作经济组织、林业龙头企业和银行业金融机构之间,搭建投融资担保服务平台,作为第三方为林权抵押贷款人提供贷款担保,消除银行业金融机构放贷风险,对林权抵押贷款中逾期后为清偿债务的抵押物依法予以收储。2014年以来,全市通过林权贷款担保收储服务中心完成的林权抵押担保1681宗地,面积45.77万亩,抵押贷款金额6.18亿元。同时,依托林业部门现有的森林资源调查规划设计单位,成立市、县两级森林资源评估中介服务机构,规范评估办法、评估程序和评估行为,科学制定森林资源评估的最低保护价格,为林权流转、抵押担保提供有效保障,切实维护流转交易双方的合法权益。

  在实践中,南平逐步构建了“评估、担保、收储、流转、贷款”五位一体的林业服务体系,部分县(市)进一步整合林木资源收储、流转交易、资产评估、抵押担保、信息沟通交流等服务职能,为林业经营者提供林权评估收储、抵押贷款、林权转让变更等手续的“一站式服务、一窗口办理”,有效解决林木资源评估难、收储难、管护难、贷款难、处置难、经营难等问题,促进林业资源整合,实现经营规模化。

  (五)探索“生态银行”,打包开发资源 打通青山变金山通道

  在林改均山到户的背景下,单家独户经营成本高、收益低、见效慢,许多农村青壮年劳动力更愿意外出务工,又导致从事林业生产的劳动力越发不足,林农手中的森林资源更加难以有效利用。那么应当如何在保障林农利益的前提下,更好地将分散的森林资源进行整合?如何更好地实现资源变资产变资本?

       2017—2019年,中央一号文件连续三年提到“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。受此启发,南平市提出了探索建设“生态银行”的构想,它不是真正意义上的银行,而是借鉴商业银行分散化输入和集中式输出的模式,建立自然资源管理、开发、运营平台,对碎片化的生态资源进行集中收储和规模化的整合优化,转换成连片优质高效的资源包,并委托运营商进行经营,实现生态保护前提下的资源、资产、资本三级转换,推动绿水青山转化为金山银山。构想一经提出就得到了国务院参事室的大力支持,在顶层设计、运营模式、功能作用、综合效益等方面获得了技术和智力支撑。随后,南平市选择林改推进较好的顺昌县作为试点开展“森林生态银行”建设,积极探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。

  在顺昌试点探索过程中,面临解决前端分散输入、中端整合平台、后端集中开发三个方面的具体问题。一是面对平台兼容多种业务职能的需求。整合了调查设计、评估收储、森林质量提升、项目开发经营、林权抵押贷款、林业信息服务等职能,搭建“森林生态银行”运营平台,并成立林业资源运营有限公司,下设林业资产评估收储中心、数据信息管理中心、林木经营有限公司、资源托管有限公司、林业金融服务公司。通过“森林生态银行”担保的林权抵押贷款,月息4.89‰,利率较普通银行贷款下降近50%,期限最长可达15年,手续更加便捷,贷款最快当日即可到账。二是面对林农的多种需求。在前端采取林权抵押、赎买、合作经营、租赁、托管等5种模式将分散的林木资源集中起来,与林农结成利益共同体,其中对有共同经营意愿的,可以林业资产作价入股,林农变股东共享发展收益;对无力管理森林但不愿共同经营的,可将林业资产委托管理;对有闲置林地的,可租赁获取资金回报;对希望转产的,可一次性卖出林权,获得转产启动资金。截至2019年5月底,顺昌“森林生态银行”累计完成林权抵押248笔,放贷金额2.07亿元,抵押面积8.53万亩,林权收储(赎买)3.29万亩,使用国家开发银行贷款2.54亿元,股份合作及租赁经营4453亩,贫困户林权托管13亩。三是面对资源整合后集中优化发展的需求。后端主要做好森林质量提升、花卉苗木繁育、原料基地建设、发展林下经济、森林旅游康养等5种经营业务,实施项目化、集约化经营和开发,促进林业一二三产融合发展。顺昌县已采取可持续经营办法实施森林质量精准提升4.4万亩;成功策划并交易全省第一笔林业碳汇项目,成交碳汇量15.55万吨、成交金额288.3万元;突破了竹林经营碳汇方法并自主策划实施了全省第一个竹林碳汇项目3.4万亩;已有24.8万亩林地、1.5万亩毛竹纳入FSC森林可持续认证范围,为加工企业产品出口欧美市场提供支持。

  从试点实践的情况来看,“森林生态银行”提升了森林资产价值和森林生态承载能力,也增加了当地农民的收入,实现了资源与资本的双赢,成为中国现代林业经营的模板和标杆。南平市在全国首创的“生态银行”建设,为推进生态产品价值转化实现提供了可复制可推广的经验。

  三、经验启示

  (一)坚持贯彻习近平生态文明思想,才能牢牢把稳集体林权制度改革方向

  2014年11月,习近平总书记在福建考察时指出,要有更强的生态意识,大力保护生态环境,使福建天更蓝、山更绿、水更清、环境更美,努力建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建。因此,南平市在深化林改实践中,用习近平生态文明思想指导集体林权制度改革,以“生态美、百姓富”为目标,始终践行“绿水青山就是金山银山”的理念,通过实施森林质量精准提升工程和开展“生态赎买”,大力提升森林质量,增强森林生态功能,做强生态弱项、补齐生态短板、增进生态福祉,促进了人与自然和谐共生,确保了改革方向正确。

  (二)坚持完善的林业产权制度,才能在不断深化林改中保障林农利益

  林权清晰、权责明确是深化集体林权制度改革的基础,是林农权益受保护的定心剂,不论是对林农分散的森林资源进行赎买、租赁,还是实行合作经营,必须先健全林业产权制度。南平市在林改中始终坚持完善集体林产权制度,并以此为基础推动了林权流转、林权抵押、林木收储等制度的建立健全,这确保了林农平等享有集体林地承包经营权,满足了林农从事林业生产自主化经营需求,为林农提供了林业经营预期效益,从制度上保障了林农的合法权益,也为林农生态文明意识的培养提高提供了土壤,是林业实现“生态美、百姓富”有机统一的重要环节。

  (三)坚持林业可持续高质量发展,才能在深化林改中实现绿水青山就是金山银山

  绿水青山与金山银山的关系,实质上就是生态保护与经济发展的关系,归根到底是可持续发展问题。南平市高度重视森林资源和生态环境的培育和保护,加强林业可持续经营和高质量发展,通过培育新型林业经营主体、“生态赎买”改革、探索“森林生态银行”等举措,将原先分散的森林资源集中整合起来,实行规模化经营、资本化运作、精准化提升和多元化发展,提升森林质量,提高森林综合效益,推进绿水青山向金山银山转化。

  (四)坚持以问题为导向,才能创新求进统筹推进集体林权制度改革

  习近平总书记反复强调,要坚持问题导向,坚持底线思维,把问题作为研究制定政策的起点,把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上。集体林权制度改革涉及面广、触及层次深,问题矛盾复杂,统筹推进的任务重、要求高,南平市面对困难不断解放思想,实事求是,通过理论分析和实际调研找准了阻碍林改深入推进的核心问题,针对缺资金、缺技术、缺服务等长期存在的问题,坚持政府不缺位不越位,发挥主导作用,从机制体制上提出解决方案,并通过整合统筹促进各项机制措施相互融合,逐渐形成了分散输入集中输出的新型林业治理模式。

  (五)坚持保持定力久久为功,才能持续深化林改实现“生态美、百姓富”

  习近平总书记强调,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,功在当代,利在千秋。实践证明,深化集体林权制度改革是一个需要长期努力、爬坡过坎、久久为功的过程,不存在一蹴而就。数十年来,南平一代代林业人不断创新、不断攻坚、不断积累,才有了今天林改的成果,在今后深化集体林权制度改革的过程中,还会碰到更多难题和矛盾,只有以“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当来深化集体林权制度改革,发扬钉钉子精神,一任接着一任干,“生态美、百姓富”有机统一的理想才能够实现。

来源:选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》,党建读物出版社2019年7月版

 
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